??2019年以來，自然資源部加速推動(dòng)全域土地綜合整治，在省域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的基礎(chǔ)上，加速推進(jìn)新增建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的跨省調(diào)劑，在加速推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的同時(shí)，也為指標(biāo)調(diào)入城市帶來了更多建設(shè)用地指標(biāo)。就1000億平方米的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模來看，通過農(nóng)村土地集約化至少可釋放出100億平方米的潛在土地供應(yīng)，這相當(dāng)于2-3年的全國建設(shè)用地供給總量，有效得緩解了城市建設(shè)用地不足的困境。

　　為了評(píng)估用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)對(duì)于土地市場(chǎng)供應(yīng)的影響，本文從增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑這一角度切入，量化分析了這一政策對(duì)各地供地規(guī)模、尤其是對(duì)大中城市土地市場(chǎng)量價(jià)帶來的一系列影響。

01

發(fā)展背景：增減掛鉤穩(wěn)步推進(jìn)
緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足困境

　　隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求日益增加，同時(shí)大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市,農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置，城市建設(shè)用地供給不足與農(nóng)村集體建設(shè)用地浪費(fèi)并存的矛盾日益突出。為有效解決這一問題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作自2016年開始推進(jìn)。

　　2018年，國務(wù)院辦公廳又進(jìn)一步印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策升級(jí)，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，建設(shè)用地指標(biāo)流動(dòng)提速發(fā)展，如山東在開展跨省指標(biāo)調(diào)劑之后指標(biāo)流入量增長了2倍以上。
　　1. 城市建成區(qū)加速擴(kuò)張，更多城市面臨建設(shè)用地指標(biāo)不足困境（略）

　　2. 農(nóng)村人口外遷背景下，用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)有助推脫貧攻堅(jiān)加速推進(jìn)（略）

　　3. 從省內(nèi)跨市到跨省遷徙，2018年以來建設(shè)用地指標(biāo)流動(dòng)提速發(fā)展（略）

02

指標(biāo)規(guī)模：用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式已較為成熟
成為廣州、合肥等城市主要供地渠道

??隨著增減掛鉤的穩(wěn)步推進(jìn)，指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式日趨成熟，逐漸成為解決建設(shè)用地不足的主要渠道，尤其是目前已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、城市建設(shè)用地需求較旺盛的山東、江蘇、安徽等東部省份，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模遙遙領(lǐng)先；但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部省份指標(biāo)流入相對(duì)較少，典型如黑龍江、云南增減掛鉤量均在4000畝以下，指標(biāo)流轉(zhuǎn)量相對(duì)較小。

　　就省內(nèi)數(shù)據(jù)來看，廣州、合肥、成都等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，人口吸引力較強(qiáng)的一二線城市更為依賴增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)。 
　　1. 省內(nèi)、跨省流轉(zhuǎn)步入并行發(fā)展期，2018年以來山東跨省流轉(zhuǎn)更為常見

　　繼四川省率先在2016年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)跨市域流轉(zhuǎn)后，這一模式逐漸在全國主要縣域推廣，各地指標(biāo)交易成交金額屢創(chuàng)新高。湖北省自2017年增減掛鉤指標(biāo)首次突破縣域交易以來，湖北省共舉辦3場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)公開交易，成交總金額突破百億元。其中，2018年第二批次19329.591畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)共拍得59.09億元，成交單價(jià)30.57萬元/畝。

　　之后增減掛鉤政策在2018年進(jìn)一步升級(jí)，由省內(nèi)流轉(zhuǎn)擴(kuò)充至跨省流轉(zhuǎn)，四川依然走在前列，在全國率先實(shí)現(xiàn)跨省域流轉(zhuǎn)，樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，畝均價(jià)格72萬元。自此，跨省流轉(zhuǎn)和省內(nèi)流轉(zhuǎn)并駕齊驅(qū)，進(jìn)入并行發(fā)展期。

　　以山東為例，自2016年開展增減掛鉤工作以來，有超過半數(shù)的流轉(zhuǎn)土地指標(biāo)來自于市內(nèi)，此外省內(nèi)跨市的占據(jù)一成，而跨省流入的則占到四成左右，總的來看，山東省的增減掛鉤指標(biāo)市內(nèi)流轉(zhuǎn)更為常見。但是考慮到跨省流轉(zhuǎn)是從2018年開始的，如果從2018年開始測(cè)算，則是跨省流轉(zhuǎn)更為常見，占據(jù)五成，市內(nèi)流轉(zhuǎn)占據(jù)四成。

??2. 指標(biāo)流轉(zhuǎn)成為東部省份常見征地模式，但在黑龍江、云南等省依舊較為少見(略)

　　3. 一二線城市更為依賴用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，合肥累計(jì)調(diào)入量接近2020年計(jì)劃供地總規(guī)模

　　就省內(nèi)數(shù)據(jù)來看，一二線城市由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，人口吸引力較強(qiáng)，人均用地指標(biāo)較為緊張，但由于城市土地用途管制制度和嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，使得這些城市更為依賴用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)。典型如西安、廣州、合肥、成都、南京、南寧等城市，獲得的省內(nèi)流轉(zhuǎn)指標(biāo)占其全省總量的比重均超過四成；當(dāng)然也有例外，譬如山東的濟(jì)南和青島兩城，增減掛鉤土地流轉(zhuǎn)量還比不上省內(nèi)濰坊、濟(jì)寧等其他三四線城市。

　　為了直觀對(duì)比典型城市用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)對(duì)城市建設(shè)用地供應(yīng)的貢獻(xiàn)，我們將這些城市2016年以來的指標(biāo)累計(jì)調(diào)入量與2020年全年建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)量進(jìn)行對(duì)比，可見這些城市大多已處于高位。典型如合肥，2016年以來，省內(nèi)指標(biāo)流轉(zhuǎn)至合肥市本級(jí)的量高達(dá)1973公頃，這一體量達(dá)到2020合肥市本級(jí)計(jì)劃供應(yīng)2037公頃的97%，由此可以看出合肥對(duì)于土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的依賴性；此外，成都、蘭州的比重也在50%以上。

??不僅僅是省內(nèi)流轉(zhuǎn)，2018年才開啟的省外流轉(zhuǎn)對(duì)于土地供應(yīng)的影響也不容小覷，以廣州為例，其跨省指標(biāo)調(diào)劑量高達(dá)276公頃，占2020年廣州建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)規(guī)模的14%，對(duì)緩解城市建設(shè)用地指標(biāo)不足起到積極的作用。

03

指標(biāo)價(jià)格：省會(huì)城市在指標(biāo)競拍上優(yōu)勢(shì)顯著
江蘇省已多次出現(xiàn)“陪跑”

??增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，價(jià)格高低基本上與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)，并且跨省和省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格差異不大。但就區(qū)域來看，江蘇等東部省份調(diào)劑價(jià)格更貴，江蘇省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格近1300元/平方米。總的來看，或基于城市建設(shè)用地需求，或基于城市地價(jià)差異，省內(nèi)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地有一半左右流向了中心城市，譬如南京、合肥在省內(nèi)流轉(zhuǎn)規(guī)模占比分別為46%、56%。

1.  東部省份通常調(diào)劑價(jià)格更貴,指標(biāo)跨省、省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格相差不大 

   根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。根據(jù)跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)實(shí)施情況，按程序適時(shí)調(diào)整上述標(biāo)準(zhǔn)。這一價(jià)格與省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格變化不大。

   總體來看，無論是跨省調(diào)劑價(jià)格，還是省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格，基本上都是東部省份價(jià)格更貴。以啟動(dòng)較早、實(shí)施范圍更廣泛的省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格來看，江蘇居于榜首，高達(dá)84.5萬元/畝。這很大程度上與江蘇經(jīng)濟(jì)體量大，人均耕地少有極大關(guān)聯(lián)。江蘇省人均耕地只有0.86畝，遠(yuǎn)低于全國1.51畝左右的人均水平，加之江蘇整體經(jīng)濟(jì)水平都較高，省內(nèi)大部分城市建設(shè)用地指標(biāo)極其緊張，各城市指標(biāo)需求的迫切程度也較大，調(diào)劑價(jià)格貴也是意料之中。

   而對(duì)于地廣人稀的的陜西、甘肅等地，即使西安、蘭州需求欠缺，但由于省內(nèi)三四線城市指標(biāo)相對(duì)充裕，因此建設(shè)用地需求不是那么緊迫，因此調(diào)劑價(jià)格較低，均在20萬元/畝以下。
   

??2. 東南沿海省份用地指標(biāo)爭奪激烈，江蘇省內(nèi)調(diào)劑價(jià)格近1300元/平方米（略）

　　3. 城市地價(jià)和需求差異影響下，促流轉(zhuǎn)指標(biāo)高度向中心城市集中

　　一方面由于中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，承受加價(jià)的壓力更大，在增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)競買中往往具有更大的主動(dòng)權(quán)，能爭取到更大的量，另一方面，中心城市人口導(dǎo)入往往較大，建設(shè)用地需求一般也較大，增減掛鉤指標(biāo)的需求量也比較大。以江蘇為例，省會(huì)南京競得的增減掛鉤指標(biāo)占全省的比重高達(dá)46%，穩(wěn)居全省首位，并且省內(nèi)流轉(zhuǎn)指標(biāo)單價(jià)TOP10中，南京、蘇州占9席，單價(jià)均超96萬元/畝，折合1441元/平方米，另外一席也是省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的常州競得。其中，流轉(zhuǎn)單價(jià)成本最高的是南京江北新區(qū)，單價(jià)高達(dá)1672元/平方米。

??值得注意的是，有些省份中心城市的增減掛鉤價(jià)格相較省內(nèi)其他城市優(yōu)勢(shì)并不突出，典型如安徽省，合肥土地流轉(zhuǎn)的成交價(jià)格高達(dá)584元/平方米，較省內(nèi)其余三四線城市增減掛鉤土地競得價(jià)格并不突出，甚至不及馬鞍山、黃山、六安等城市的價(jià)格，這些三四線城市成交價(jià)格均值600元/平方米以上。但就各城市競得面積來看，省內(nèi)流轉(zhuǎn)建設(shè)用地卻有超過一半流向了合肥（1973/3500公頃），占比高達(dá)56%。

　　究其原因，主要是由于近些年合肥產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)保持較快速度，城市建成區(qū)急速擴(kuò)張，土地需求規(guī)模較大，因此土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在省內(nèi)具有壓倒性優(yōu)勢(shì)。而這也是安徽、四川等類似省份土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)所面臨的桎梏：省會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展首位度過高，導(dǎo)致省內(nèi)用地需求主要集中在省會(huì)，以致土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)在一定程度上會(huì)出現(xiàn)“供過于求”的局面。

04

典型案例：四川成為首個(gè)“吃螃蟹”省份
流入至東部省市規(guī)模已超千萬方

??為了助力深度貧困區(qū)域成功脫貧，同時(shí)有效利用閑置土地，2015年底中央明確表態(tài)支持增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用，2017年中央部委又允許三區(qū)三州可將“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行跨省交易，其中就包括四川的藏區(qū)及涼山州。政策出臺(tái)后，四川成功實(shí)現(xiàn)了全國首例增減掛鉤指標(biāo)省內(nèi)交易和跨省交易，極大助力了貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。

　　從流入方來看，省內(nèi)發(fā)達(dá)城市如成都、眉山等、省外發(fā)達(dá)省份如浙江、廣東等都是四川增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的購買方。通過購買增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，這些發(fā)達(dá)地區(qū)也緩解了建設(shè)用地資源緊張的問題，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快速通道。

　　１.農(nóng)村閑置用地規(guī)模龐大、省內(nèi)貧富差異顯著，為用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)提供發(fā)展契機(jī)（略） 

　　2. 增減掛鉤緩解用地難題，助力成都高新區(qū)快速發(fā)展（略）

　　3. 建設(shè)用地省內(nèi)流轉(zhuǎn)購買方單一，“增減掛鉤”指標(biāo)流入成都占比接近五成

　　從2016年允許建設(shè)用地省內(nèi)跨縣市流轉(zhuǎn)以來，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的成都成為主要流入地，不僅是上文中的巴中，蒼溪縣、雷波縣等貧困地區(qū)也在2016年后相繼與成都市簽訂了節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，流入總量占四川增減掛鉤流轉(zhuǎn)用地的比例高達(dá)48%。

　　不僅是增減掛鉤指標(biāo)，以“耕地占補(bǔ)”方式的流轉(zhuǎn)用地也大多流向了成都。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年以來，成都以“耕地占補(bǔ)”方式簽訂了2.36萬畝（約合1574萬平方米）的土地，占四川全省的比例超過了六成。

　　綜上來看，成都無論是在增減掛鉤上還是耕地占補(bǔ)上都是四川省流轉(zhuǎn)建設(shè)用地的最大買家。這是由于成都與省內(nèi)其他縣市之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異較大，建設(shè)用地指標(biāo)也相對(duì)吃緊，自然也承擔(dān)了大部分流轉(zhuǎn)指標(biāo)的購買任務(wù)。但四川省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)較為艱巨，再加上地震等自然災(zāi)害的影響，資金缺口較大，僅靠成都單一來承擔(dān)有些困難。

??4. 率先實(shí)現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)跨省，2020年累計(jì)流轉(zhuǎn)規(guī)模可達(dá)千萬平方米

　　考慮到省內(nèi)購買方單一而脫貧任務(wù)又比較嚴(yán)重的問題，國家于2017年出臺(tái)了政策，允許三州三區(qū)等深度貧困區(qū)增減掛鉤節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)可向東部8省市協(xié)議轉(zhuǎn)讓。而在土地改革上走在前列的四川在這次也創(chuàng)下了全國首例跨省流轉(zhuǎn)的案例。在2017年底，樂山馬邊縣與紹興越城區(qū)協(xié)議轉(zhuǎn)讓7000畝節(jié)余指標(biāo)，總金額達(dá)50.4億元。

　　隨后，樂山市峨邊縣、宜賓市屏山縣、木里藏族自治縣等地也分別與浙江臺(tái)州市椒江區(qū)、嘉興市海鹽縣等地達(dá)成節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)意向性協(xié)議。截止目前，據(jù)官方數(shù)據(jù)，已簽約流轉(zhuǎn)指標(biāo)已超過700萬平方米，可為東部城市提供建面超過1500萬平方米的土地，極大緩解了東部城市建設(shè)用地資源緊張的問題。

　　值得注意的是，與東部省份不同的是，四川省節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)和跨省交易價(jià)格差異較為明顯。根據(jù)已有數(shù)據(jù)測(cè)算，四川省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省交易均價(jià)約在1038元/平方米，如馬邊縣與越城區(qū)指標(biāo)交易價(jià)格約為1037元/平方米，而省內(nèi)交易的價(jià)格最高還未超過500元/平方米。在巨大的價(jià)格差異下，勢(shì)必會(huì)有更多指標(biāo)在允許范圍內(nèi)以跨省交易的方式流轉(zhuǎn)出去。

05

總結(jié)：東部核心城市土地供應(yīng)更依賴“增減掛鉤”
短期內(nèi)占比將維持高位

??出于保護(hù)耕地、提高單位土地生產(chǎn)效率等目的，國家近年來不斷減少了全國新增建設(shè)用地規(guī)模，大部分城市每年新增建設(shè)用地指標(biāo)都比較少。但對(duì)于一二線及發(fā)達(dá)三四線城市來說，由于城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍在快速發(fā)展中，城市建設(shè)仍需大量的土地，而新增建設(shè)用地指標(biāo)又在減少，導(dǎo)致城市用地較為緊張。為了化解用地供需矛盾，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策應(yīng)運(yùn)而生。2016年以來，為了幫扶深度貧困地區(qū)脫貧工作，中央允許深度貧困區(qū)縣的增減掛鉤指標(biāo)可省內(nèi)跨市交易，并逐步有條件放寬至跨省交易。

　　在放寬節(jié)余指標(biāo)跨省交易后，跨省購買指標(biāo)漸漸成為東部省份的主流，如山東2018年后跨省購買的增減掛鉤指標(biāo)量占比已接近五成。據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年間跨省流轉(zhuǎn)量達(dá)到40.31萬畝，約為東部省份增加建設(shè)用地土地面積約2.7億平方米。

　　而接下來，由于2020年是脫貧攻堅(jiān)的收官之年，自然資源部又增加了貧困地區(qū)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，以助力這些市縣成功脫貧。就此來看，短期內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)仍然會(huì)比較活躍，2020年流轉(zhuǎn)規(guī)模預(yù)計(jì)同比仍會(huì)增長。這也意味著東部省份的建設(shè)用地指標(biāo)近期仍能維持在比較寬裕的水平，土地供應(yīng)也會(huì)比較積極。

1. “增減掛鉤”已成東部核心城市重要供地來源之一，南京、合肥尤為突出（略） 

2.  高地價(jià)城市更具成本優(yōu)勢(shì)，指標(biāo)流轉(zhuǎn)加快建成區(qū)擴(kuò)張速度（略）

3.  用地指標(biāo)交易推高地方儲(chǔ)地成本，發(fā)達(dá)省份三線城市會(huì)更為明顯

　　正如前文中所提，用地指標(biāo)交易雖然會(huì)增加城市可用建設(shè)用地，但也會(huì)使政府的用地成本增加。這將會(huì)導(dǎo)致地價(jià)較低的中小城市在出讓土地時(shí)會(huì)考慮這部分成本。

　　舉例來說。根據(jù)中央政策，發(fā)達(dá)省份的城市在購買節(jié)余指標(biāo)時(shí)，無論是一二線還是三四線，同一省的城市買入價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)都是相同的。如處于同一省份的南京和常州向西部貧困地區(qū)跨省購買增減節(jié)余指標(biāo)的價(jià)格都是在50萬元/畝（750元/平方米）以上，省內(nèi)指標(biāo)流轉(zhuǎn)更是可以達(dá)到85萬元/畝（1275元/平方米）以上。

　　但南京和常州的地價(jià)明顯不在同一水平，2020年常州經(jīng)營性用地平均樓板價(jià)僅為6370元/平方米，相當(dāng)于南京的六成。相比于地價(jià)更高、財(cái)政實(shí)力更強(qiáng)的南京，常州在時(shí)顯然會(huì)更多地考慮這一土地儲(chǔ)備的附加成本，地方政府在購買用地指標(biāo)上也會(huì)更為審慎。

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