2013年4月27日，2013濰坊房地產發展與生態文明建設高峰論壇（<<相關專題）在濰坊召開，本次論壇由中國房地產研究會、中國房地產協會、濰坊市人民政府共同舉辦。業內領導、專家以及房地產企業、研究機構和媒體人士600余人出席了本次論壇。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在論壇上發表演講。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵

以下為文字實錄：

  非常高興能參加這次的論壇，劉部長讓我講一講關于新型城鎮化的想法，正好最近我們也在研究國家“十二五”規劃的城鎮化起草工作，我僅就個人對城鎮化的理解向大家匯報一下。

  一、城鎮化發展現狀

  我們研究城鎮化問題的時候，各級地方政府反復強調城鎮化問題，對這個問題大家都有不同的解讀。城鎮化問題就是人口轉移的問題，所謂城鎮化率的提高就是城鎮人口在全國人口的比重。我們總結國際經驗，農村人口向城鎮轉移的過程，就是所謂的城鎮化發展的過程。

  中國的城鎮化率在2012年是52.6%，達到了世界平均水平。但是雖然看到我們是52.6%的城鎮化率，但是戶籍人口城鎮化率在35.3%，這里面有17.3%的差率，這17%的差率主要是因為還有2億農民工，他們沒有享受到城鎮居民所得到的基本公共服務的待遇，這是我們現在存在的比較大的問題。這2億農民工，可以從兩個方面來理解，第一個理解就是我們注意到的這段時間的講話里面提到擴大內需的最基礎的動力。我們現在的2億農民把長期的消費傾向在城市，因為農民都在家里蓋房子，蓋了房子都閑著，浪費現象比較嚴重。如果把他們的戶籍制度在城鎮解決的話，就會導致這2億的農民工在城鎮里面通過一段時間的努力，就會把消費傾向從農村轉向城市，就會帶動很多產業的發展。首先要解決租房的問題，也要解決買了房子裝修的問題，包括孩子的教育問題。所以，他對整個內需的拉動作用非常明顯。

  我們現在看是城鎮化率52.6%，去年GDP增長了7.8%，但是城鎮化率的增長是1.3個百分點，后7年我們以一個百分點的增長，到2020年我們的城鎮化率會達到60%，意味著還有2億的農民還要進城，要解決基本服務問題、落戶的問題，不僅僅對于農產品結構的商品化的市場，對房地產的市場也會有極大的促進作用。

  只要農村人口向城鎮轉移，減少農民才能達到富裕農民的目標。現在我國人均占有耕地是1畝多地，由于人均占有資源過少，農民進了城，然后把土地轉移出去，也會帶來農業結構的調整和現代要素的調整，對農村發展的意義也是至關重要的。所以，我們看到，雖然我們的城鎮化率已經達到了50%以上的水平，但是很多人叫城鎮化，而不叫城市化，這就是因為質量不高，這是一個突出問題。

  第二，城鎮規模不斷擴大，城鎮體系不斷完善。

  我們有17539個縣級鎮，在國外都是城市，我們最大的鎮的人口已經接近了百萬，等于中國有2萬多個城市。為什么不叫城市化叫城鎮化呢？因為考慮到中國的國情，只能叫城鎮化不要叫城市化。我們有14個400萬人口的城市，100萬以上人口的城市達到127個，這在世界上是罕見的，這也是中國未來城鎮化發展的非常重要的載體。

  中國的城鎮化面臨比較大的問題，我們講城鎮化的質量不高。不僅僅有2億的農民工，還有7000萬的城鎮流動人口。我們城鎮化的問題已經從原來的城鄉關系，就是城市和農村關系演變成了三類人口的關系：城鎮人口、本地人口和外來人口的關系。這個關系是多層次的，不僅僅是外來農村人口，還有外來城鎮人口，我們現在要解決的問題不僅僅是2億農民工，還有7000萬的城鎮流動人口，他們現在都沒有享受到他們所在就業城鎮的基本公共服務。

  現在城鎮就業的農民工社保繳納率非常低，平均社保繳納水平是19%。很多人覺得城鎮化是不是成本很高，城鎮化最基礎的成本就是社保繳納化的問題，但是各地方政府為了降低成本，實際上對企業繳納成本的問題也沒有進行監督，導致無論是企業，還是農民自身繳納社保的水平比較低，也影響了他們享受基本公共服務的待遇。

  從戶口方面、從社保繳納的問題、從地域性差異等方面舉例子，現在為什么外來人口成為突出的問題。我們國家特別是最近15—20年，城鎮間的水平差距也越來越大，形成了等級化的城鎮化體制。導致了大量的公共資源和要素積在了大的城市，使得大量的人口向沿海地區和經濟發達的地區流動，比如北京、上海、廣東、珠三角地區。這么多外來人口要去享受基本公共服務，城市財政面臨著多大壓力，這個挑戰難度在加大。

  二、新型城鎮化的重點。新型城鎮化的重點這次在研究過程中也被提出，作為個人來理解，重點是兩個方面：

  一是如何實現從數量型增長向質量型提升轉變。我們在每年1個多百分點的提高基礎上，怎么擴大農民工的基本公共服務。二是如何從粗放型的擴張向集約型的轉變，如何解決城市發展模式的調整。

  這兩個問題都直接關系到城鎮化的質量。所謂的數量型增長向質量型轉變就是怎么樣來打破二元結構的格局。現在國家已經明確規定要放開外來人口的限制，但是現在我們研究發現問題出現了變化，就是現在農民的轉戶狀況的欲望不是特別強烈，什么原因呢？就是大量的城近郊的農民由于房地產購地的價格已經遠遠超出了他的預期，這種情況也是一個比較普遍的現象。所以，在城鎮化進程中如何來解決我們積累的二元矛盾，已經跟過去發生了很大的區別。農民轉戶愿望比較強烈。如果我們可以把戶口涵蓋公共福利的標準，中國城市之間戶口能對調，現在北京只能和上海對調，其他城市像濟南、長沙的戶口調到北京去都做不到。反過來，濰坊的戶口能不能調到濟南也是個問題。所以，利益格局越來越固化，使我們的改革面臨的挑戰越來越大。

  現在，很多地方提出了異地高考問題，基于戶籍的問題導致了很多人的反對，因為本地的適齡高考子女能達到100%入學，這也是我們戶改的難點。我們跟官員、企業家討論戶改，他們的思想都很解放，都認為應該戶改。但我說如果把他們的戶籍改到北京來呢？他們說別到北京來，到別的地方去吧，因為他們不愿意農民來跟他們共享福利待遇。

  我們國家的城鎮化不是富人的城鎮化，而是窮人的城鎮化，是我們的農民工要進城，去跟城鎮的居民享受共同的福利待遇，跟我們生活在同一個屋檐下，跟我們同享一杯羹。可是，我們在濰坊、北京、上海的居民，享受到如此高的生活服務水平，誰希望這些農民更我們共同來享受這些公共服務，來共乘電梯？在北京解決農民工轉戶必須是多少年的勞模我才能給你轉戶口，這個問題特別特別突出。所以，在這種情況下，我們如何來實現我們的城鎮化進程，面臨著利益結構的挑戰，而這個利益結構使原來的所謂的城鄉的簡單二元結構關系演變到區域的關系，東西部城市的省會比東部的城市的公共服務水平要差，所以，這種水平的差距是我們的改革難度越來越大。

  那么，在這種情況下，我們如何推進城鎮化改革的進程，很多專家提出是不是全部放開戶籍制度。我說比如北京，一下子放開800萬人口全落戶，那就出問題了，北京市長也不會干，北京市現在的戶籍居民所享受的公共服務水平已經達到了發達國家。可是要增加800萬的外來人口，一下子就降到了中等國家的水平，不僅僅是公共福利大幅度的攤薄。所以，在這種情況下，中央提出了穩步推進戶籍改革、穩步推進城鎮化改革。

  比如現在有3300萬所謂的舉家遷徙的農民工，他們在城市里面都已經是小商小販，有的是包工頭、有的是企業家了，能不能把他們一次性解決，至少可以迅速納入城鎮化進程。簡單說，他們踏入城鎮化進程，至少能夠擺脫房產限購的情景，對房地產也會是大大的拉動。

  第二，對一些重點地區城市的分類落戶條件。我們也考慮到是不是把居民證制度進一步推廣，實行全國的統一居民證制度，通過這個來逐步解決落戶。

  第三，解決基本的公共服務問題。

  最近社會上經常傳言城鎮化推動40萬億的投資，實際上中央并沒有這40萬億投資的動作。后來我研究戶改轉變了400萬人口，戶改每人的成本是10萬，政府拿1/3，企業拿1/3，農民拿1/3，這10萬是十年逐步來解決，平均每年一萬。很多記者肯定誤解了，如果10萬，城鎮4億人口，就是40萬億，但是實際上這10萬，政府只拿1/3。所以，整個農民工在完善繳納的同時，逐步把農民工和城鎮居民的公共服務水平通過一段時間拉平，當然通過10年、20年的努力把城鎮公共服務均等化，戶改戶籍的阻礙也沒有任何意義了。這是我說的第一點，人口的城鎮化就是從數量型增長像質量型增長轉變。

  二是要解決城鎮發展模式的轉變。城鎮發展模式的轉變，我的感受比較深。我們自己提出了綠色生態等一系列的問題，但是從去年到今年我參加了無數的國際會，見到了無數國外政府的官員首腦等等，他們最關心的中國城鎮化問題，他們不是認為中國城鎮化是好事，而是認為對世界是一個威脅和災難。中國的城鎮化是7.1億人口的城鎮化，中國的城鎮化已經改變了世界的經濟格局，面臨著資源消耗和資源競爭，而這個世界不是資源過渡富裕的世界，而是資源稀缺的世界。所以，從能源上都要跟其他國家進行競爭。所以，中國要是達到城鎮化，美國人就要崩潰了。中國如果走粗放型的發展道路，按照現在的模式走，我們不僅僅要增加能源消耗，還要增加炭排放，那么全球都跟著遭殃。所以，克強總理講要走可持續化的發展道路，實際上就是說我們不會走那種發展道路。對于我們來講，城鎮化的發展模式必須要從粗放的發展模式向集約的發展模式轉變。

  首先講城鎮土地利用粗放。我們的城鎮人均人口占有建筑面積才130平方米，可是現在據我們統計，占地面積不僅沒減少，而是在加大。我們現在公布的數字是140平方米，這會導致城市攤大餅式的擴張，會導致的后果就是基礎設施利用會加大。北京，原來說地鐵修500公里就夠了，現在修了700平方公里，還在擴張面積，還要增加到1200公里。

  我們講整個城市生態水不能喝，原因是管道不行了，要把這幾百平方公里的管道全部供進去，那政府得需要多大的投入。

  二是我們服務業發展受到了嚴重的限制。我們做了一個調查，上海的服務業達到80%，廣東的佛山不低于50%。我們的濰坊也不例外，濰坊的服務業發展比重在30%多。可是世界上城市化率發展到50%以后，應該伴隨的現象是服務業高速增長，它帶未來的經濟增長都要占主要指標，服務業的比重應該是工業比重的2—3倍，我們東部地區，長三角、東三角環渤海經濟區城鎮化率都達到60%了，但是服務業比重都低，這就導致了我們未來的經濟受到了極大的影響。如果我們還有3億、4億、5億人都要按照工業的模式來發展就業，什么樣的模式才能把這些人容納下，我們提出新型工業化的道路，這個概念是什么呢？意味著我們要發展現代的工業高附加價值的產業。但是如果學過一點經濟學的人都知道，高附加價值的產業一定要有高技術投入和高資本投入，最后的結果就是替代勞動力。在新型工業化過程中，我們吸納的勞動力會越來越少，那么我們拿什么來轉移農村人口呢？如果服務業發展沒有及時進行調整。那么，我們必須就走回傳統農業的發展模式，最后的結果是，保持生態可持續的發展道路是不可能實現的。

  三是走的這種發展模式。參照的發達國家的發展水平，我們要使城市建設得非常漂亮，中國12年城鎮發展的結果接納了更多的人口，可以使我們的城市跟發達國家相媲美，但是我們這樣的城市，還能接受農民進來嗎？當我們看到高樓大廈，看到大面積的生態公園，看到很好的房地產小區，看到雙向幾車道的大馬路、廣場。那么，這種城市哪有農民的容身之地？從世界城鎮化國際上的規律里看，它的特點是城鎮化是伴隨著貧民窟發展起來的。可是，我們面臨著這么多低收入人口，他們進城會住在什么地方呢？會住在中心城市、中心廣場附近嗎？他們一定會找到適合他們收入、適合他們就業和適合他們的文化素質相應的小區。我們在城市規劃中、在城市的發展建設中，我們給他提供了這樣的生存空間嗎？我們在討論“城市病”的時候，很多人把交通擁堵、環境惡化、房價告急作為中國城市病。我說這是富人們的城市病，所有人在提出城市病的時候都說是貧困人口的問題，可是我們的所謂城市病都是針對富人的城市病。就這種發展模式，我們怎么可能來完成中央提出的城鎮化的發展目標呢？

  第四，我們發展模式過度依賴土地出讓，導致了城鎮問題的日益突出。我們最近研究提供各種金融模式擔保模式、債務模式等等，地方也絞盡腦汁通過金融支持來解決城鎮發展問題。可是在全國，這類問題已經很突出了，中央政府一系列政策希望我們降低對土地出讓的依賴，可是現在的發展模式是所有的還款都是依靠土地的抵押和出讓，因為工業的招商引資一定是低成本的，零地價甚至是負地價的投資來解決財政吃飯的問題。面對同樣低的地價，你得靠政府財政來補償，財政肯定沒有錢，所以就一定要依靠土地出讓來給錢，甚至來解決城市的基礎設施和改善居民的福利問題。

  一方面，新的房地產開發要出讓土地，我們為了提高房子質量的改善，那么這個城市就不得不攤大餅式的擴張，獲得更多的來源，我們不得不去整理農村的土地，獲得城市發展的資金來源，繼續使得城市攤大餅式的擴張。這種債務的負擔和這種發展模式，我們什么時候能遏制住呢？這是中央政府非常擔憂的問題，但是對于很多地方政府并沒有認識到，我們這種對土地的絕對依賴的發展模式似乎已經成了一種不可逆的模式。所以，如果不解決這些事情，我們怎么來實現生態的文明？

  最后，生態文明到底是什么？生態城市到底是什么？很多地方政府官員認為，生態就是看得見的綠色、看得見的水。在國際上公認的生態城市就是城市資源的高效利用、高度集約和人口密度的高度提高，只有這樣，出行才能以步代車，而不是以車代步；只有這樣，才能在有限的空間內使我們所有的要素都能得到最集約的配置。我們可能還沒有認識到。所以，新型城鎮化發展模式，更多的關心的是這種發展模式不解決的話，怎么能容納更多的城鎮人口問題。希望大家來思考這個問題，就是說我們是在用一種什么樣的發展模式。