???社會信用體系建設邁向高質量發展新階段

??——《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》出臺解析

??哪些行為可以被納入信用記錄？上了嚴重失信主體名單應該受到怎樣的懲戒才合適？誰來保障信息主體的合法權益？這些疑問已得到明確解答。近日印發的《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求，堅持遵循法治軌道，著力構建誠信建設長效機制，進一步規范和健全失信行為認定、記錄、歸集、共享、公開、懲戒和信用修復等機制。

??業界專家稱，《指導意見》的印發表明社會信用體系建設向規范化、法治化發展邁出重要一步，是社會信用體系建設邁向高質量發展新階段的重要標志。

??“權益保護、清單管理”

??編制全國公共信用信息基礎目錄

??“這筆貸款有效滿足了企業生產經營流動資金需求，感謝‘信易貸’平臺切實想企業所想，解企業所難。”山東省濟南市一家物流企業負責人告訴《中國信用》雜志記者，企業因新項目上線急需要周轉資金5000萬元，在全國“信易貸”平臺發布融資需求后，招行濟南分行迅速響應對接，最終達成審批授信4500萬元項目融資貸款。

??全國“信易貸”平臺將公共信用信息作為金融機構授信的重要參考，大大提高了中小微企業信用貸款的可獲得性，已成為化解中小微企業融資難融資貴的重要渠道。數據顯示，全國“信易貸”平臺已累計發放超2萬億元信用貸款。

??近年來，隨著信用信息在創新社會治理方面的應用，以“信易貸”為代表的一系列“信易+”產品逐漸落地，信用信息的價值愈發凸顯。因此，許多地方開始探索將信用作為一種管理手段在更多領域應用，比如“公交霸座”、闖紅燈、“常回家看看”等納入個人信用管理。對此，有媒體評論直言，社會信用覆蓋面廣泛而復雜，在為管理者提供新“抓手”的同時，也存在巨大挑戰。

??究竟信用信息包括哪些內容？如何歸集共享？對此，《指導意見》明確，將行政機關及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織等（以下統稱行政機關）掌握的特定行為信息納入公共信用信息，必須嚴格以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行目錄制管理。同時，要依法依規編制并定期更新全國公共信用信息基礎目錄。各地方可依據地方性法規，制定適用于本地方的公共信用信息補充目錄。行政機關認定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據。

??在信用信息共享公開方面，應當根據合法、必要原則確定，并在編制公共信用信息目錄時一并明確。完善信息共享機制，推動全國信用信息共享平臺與國家企業信用信息公示系統以及相關部門信用信息系統實現互聯互通、數據共享，對于可共享數據要明確采集部門，做到“一口采集、充分共享”。

??記者注意到，《指導意見》還對信息安全做了明確規定。各級公共信用信息系統要按照保護市場主體權益的要求，明確信息查詢使用權限和程序，建立完善信息查詢使用登記和審查制度。禁止任何單位和個人未經授權、強制授權或一次授權終身收集使用個人信用信息。

??如今，信用建設已滲透到社會的方方面面，發展和完善社會信用體系，是規范經濟秩序、優化營商環境、推動高質量發展的應有之意。“社會有所呼，改革有所應。加強規范管理，保護信用主體權益是推動社會信用建設工作進入高質量發展階段的關鍵。”中央黨校政法部經濟法室主任王偉教授欣慰地說道。

??“依法依規，審慎適度”

??確保失信懲戒過懲相當

??2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上講話強調，要堅持依法治國和以德治國相結合，把社會主義核心價值觀融入法治建設，完善誠信建設長效機制，加大對公德失范、誠信缺失等行為懲處力度，努力形成良好的社會風尚和社會秩序。

??毫無疑問，失信懲戒這把“利劍”在規范社會秩序、促進經濟健康發展過程中發揮了事半功倍的效果。比如，在治理超限超載方面，交通運輸部，組織各地按季度積累認定、公示、發布了14個批次共計4609條嚴重違法超限超載失信當事人名單；在解決執行難方面，截至今年9月，最高法正在發布中的失信被執行人有606萬人，限制購買高鐵動車票648萬人次，有706萬人次主動履行了法律義務……

??與此同時，失信懲戒應用領域不斷拓寬，人們對于信用懲戒可能存在泛化的擔憂也在滋長。王偉坦陳：“近來，個別地方、個別領域出現信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍隨意擴大、泛化傾向，將信用當成了‘大籮筐’，使社會輿論對此反響較大。”

??針對上述現象，《指導意見》在規范失信行為認定依據，以及嚴重失信主體名單認定標準和程序等方面多次強調“依法依規”。其中，設定嚴重失信主體名單必須以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，任何部門（單位）不得擅自增加或擴展。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，直接援引法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行清單制管理。根據失信行為的性質和嚴重程度，采取輕重適度的懲戒措施，不得隨意增設懲戒措施或加重懲戒，確保過懲相當。

??失信主體如何進行信用修復？《指導意見》提出，相關行業主管（監管）部門應當建立有利于自我糾錯、主動自新的信用修復機制。除法律、法規和黨中央、國務院政策文件明確規定不可修復的失信信息外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的，均可申請信用修復。

??“《指導意見》強調失信懲戒要確保‘過懲相當’，并要求建立和完善有利于自我糾錯、主動自新的信用修復機制，可謂切中肯綮。信用法治建設既要注重實體正義，也要注重程序正義。”湘潭大學信用風險管理學院院長顧敏康教授補充說道，具體而言，就是要依法依規制定公共信用信息基礎目錄、依法依規認定嚴重失信主體名單，依法依規開展失信懲戒和信用修復，充分保障信用主體的合法權益。

??“堅持法治，理順機制”

??加快推動信用立法進程

??《指導意見》提出，著力加強信用法治建設，堅持遵循法治軌道，加快研究推進社會信用方面法律法規的立法進程，理順失信懲戒與行政管理措施的關系，夯實法治基礎。

??記者梳理發現，無論是國家層面還是地方實踐近幾年都在加快推進社會信用立法進程。今年8月，國家發改委財政金融和信用建設司會同國家公共信用信息中心組建了社會信用立法工作小組。截至目前，社會信用立法工作小組已聯合有關法學專家、行業協會、地方信用工作有關負責人召開多次會議，從信用立法中涉及的相關基本概念原則、信用信息管理、信用獎懲機制、信用環境建設、信用主體權益保護和信用修復等方面開展了深入研究。

??事實上，《指導意見》提出的“公共信用信息歸集目錄清單”“失信懲戒措施清單”等舉措已在部分地方經過充分論證與實踐。7月1日，《南京市社會信用條例》正式實施，明確構建公共信用信息歸集目錄清單、社會信用聯合獎懲清單、社會信用懲戒豁免行為清單等三項制度。南京市人大法制委主任委員姚正陸表示，“三項清單制度構建起符合法治和信用邏輯的規則體系，對政府權力形成有力監督和制約，有助于防止信用泛化，并從制度落地的角度確立操作規范，凸顯對社會的指引。”

??不只是《南京市社會信用條例》，2月1日起實施的《遼寧省公共信用信息管理條例》、5月1日起實施的《河南社會信用條例》等多地信用立法都已要求編制信用激勵和懲戒措施清單，明確守信聯合激勵和失信聯合懲戒的依據、措施等事項。

??“《指導意見》的制定不僅是總結推廣各地區各部門社會信用體系建設經驗做法的重要舉措，更是進一步匯集眾智、增強合力、凝聚共識的集中體現。”江蘇省發改委信用建設處處長程友華認為，“《指導意見》緊密結合當前社會信用體系建設中的重點、難點、熱點問題，規范了公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復等工作，明確了依據、范圍、標準、程序等。同時，在明確相關工作全國‘一盤棋’推進的基礎上，對各地各部門依據地方性法規開展探索創新留有空間。”

??當前，各地區各部門按照黨中央、國務院決策部署，扎實推進社會信用體系建設，特別是在信用信息記錄、失信懲戒和信用修復等方面已初步形成了較為完整有效的機制。據不完全統計，至少已有35部法律、42部行政法規規定了專門的信用條款。地方層面，上海、天津、河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、陜西等9個地方已出臺省級層面信用地方性法規，已出臺或正研究出臺信用地方性法規的省區市占80%以上。

??值得注意的是，目前中央已有多份文件要求加快信用立法，比如中共中央印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》提出，“探索完善社會信用體系相關法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯合懲戒機制”；《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》)明確，“推動制定社會信用體系建設相關法律，加快研究出臺公共信用信息管理條例、統一社會信用代碼管理辦法等法規”；《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》要求，“完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，建立完善失信懲戒制度。”

??“社會信用建設是國家治理法治化的重要環節，實現社會信用的法治化是社會信用制度化的基礎和關鍵。”王偉表示，從長遠來看，強化社會信用建設必須依靠法律手段，即從政策化向法治化變革。社會信用建設也亟需從政策化向法治化演進。通過制定社會信用法，將良好的信用政策轉變為更具權威性的信用法律，是實現社會信用建設從以政策為核心的制度化，向以立法為基礎的法治化邁進的必然路徑。

??記者從國家發改委財政金融和信用建設司了解到，為有效構建誠信建設長效機制，《指導意見》與正在研究起草的社會信用體系相關法律草案稿進行了充分銜接，在方向、原則、思路等方面力求保持一致，為將來通過立法從根本上解決相關問題奠定基礎。

??立良法促善治。談及如何確保《指導意見》的措施有效落地時，首都師范大學信用立法與信用評估研究中心主任石新中教授表示，《指導意見》的相關措施通過一段時期的實踐后，下一步應在立法上予以體現和固化，以推動誠信建設制度化、規范化、長效化，提高全社會的誠信意識和信用水平，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。