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??在專家看來，全國統一的預售資金監管方式最大的變化是明確統一了監管額度的確定方式，讓房地產開發資金圍繞產品循環而循環

??日前，一則“規范商品房預售資金監管的意見”于近日制定出臺的消息，引來業界廣泛的關注。消息稱，2022年元月，文件由住建部、人民銀行和銀保監會三部門聯合發布。

??長期以來，預售資金問題一直頗受外界詬病，比如部分房企違規挪用預售資金致使項目無法復工，而嚴格監管又可能陷入囚徒困境，可能阻礙良性循環。在分析看來，“房地產是一個大循環，不能變成每個城市的小資金池”，統一的監管是勢在必行。

??預售資金監管新政與過去相比，到底有哪些變化？是否更加有效促進房地產行業資金的良性循環？有何積極影響？《中國房地產金融》日前專訪了中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛，貝殼研究院首席市場分析師許小樂，廈門國際銀行投行分析員、國家金融與發展實驗室特聘研究員任濤。

??在專家看來，全國統一的預售資金監管方式最大的變化是明確統一了監管額度的確定方式；讓房地產開發資金圍繞產品循環而循環，改變過去以資金循環為主導的房地產發展模式；預售資金監管制度標準化，將進一步放大房企運營能力差異，銀行執行起來可能便會存在一定困難，不同銀行之間的相互博弈也會在一定程度上削弱執行效力。

??1、改變過去以資金循環為主導房地產發展模式

??《中國房地產金融》：眼下出臺規范商品房預售資金監管的背景與時機，您認為有哪些重大考量？

??許小樂：此次商品房預售資金監管的背景正處于一個兩難的關鍵時刻：既要保交付防爛尾，也要防過度監管加壓。

??近年來，房企的經營壓力日益增大，一些開發企業將預售資金作為資金池，由集團統一調配使用，用于支付土地款、員工工資、償還債務，等等，增加了爛尾的風險。各地政府加大了對房企預售資金監管的規范力度，2020年以來與預售資金監管有關的各地政策173個，其中涉及預售資金監管的114個，專門的預售資金管理辦法或規定31個（包含征求意見稿）。去年下半年，少數頭部房企爆出債務違約，影響產品交付，部分城市政府為保障消費者權益，加強預售資金監管，保障房企交付。

??但是，在房企資金流動性壓力較大的背景下，部分城市過嚴的預售資金監管使房企資金狀況更加緊張，減少了房企償債的能力，可能加劇債務違約。2021年初有銀行劃扣項目預售資金用以抵償貸款，導致賬面余額不能足額支付剩余工程建設。

??在這種兩難的背景之下，為了避免債權人、房企、銀行與地方政府陷入多方博弈，防止房地產風險進一步蔓延，建立全國統一的預售資金監管辦法是非常及時的。對部分城市政策“適度糾偏”，滿足合理資金需求，在保障交樓的同時穩定企業預期和資金流。

??倪鵬飛：主要基于三重考量：

??第一，更好地落實房地產預售資金監管的本意。保證資金安全，防止開發企業將預售資金不當轉移或者挪用，更好地保護購房者的權益，也更好地保證房地產開發企業理性、規范和健康運行，減低房地產金融及房地產市場風險，促進房地產市場健康平穩發展。

??第二，提升資金利用的靈活性。促進監管資金及時充分利用和良性循環，減少資金沉淀，讓資金盡量地流動起來和循環起來。發揮預售資金的作用，也緩解房地產企業的資金緊張。

??第三，促進房地產企業加快開發銷售和產權登記的速度，促進以產品開發為主線的房地產開發循環體系形成。將資金利用嚴格與房地產開發的各個環節匹配在一起，倒逼房地產開發企業積極依次完成房地產開發各個環節。讓房地產開發資金圍繞產品循環而循環，改變過去以資金循環為主導的房地產產業發展模式。

??任濤：自2021年下半年地產行業持續陷入流動性危機以來，因預售資金監管不到位而引起的爛尾樓及系列維權事件頻頻出現，為確保項目順利完工、防范區域風險聚焦以及承擔屬地管理責任的考慮，各地紛紛出臺了預售資金相關文件，以加強預售資金監管。

??由于預售資金制度體現為屬地管理、因城施策，因各地政策不一、導向不明、分工不清以及諸多現實層面的博弈使得預售資金監管本身存在一定問題，雖然各地區出臺預售資金監管在防范項目爛尾、防范區域聚焦等方面能夠起到一定積極作用，但由于各地為政，沒有統籌全盤考慮，從而產生了一定合成謬誤困境，反而進一步加劇了地產開發企業的流動性壓力。

??預售資金在地產開發資金來源中占比達到30%左右，相關政策的優化對于暢通地產業良性循環和健康發展具有重要作用。但是一直以來全國層面并沒有統一的預售資金監管指導文件，此次能夠從全國層面進行統籌，明確整體方向，并給予各地區一定的靈活調整空間，有助于各地分散的預售資金監管做法得到相應矯正，也表明政策層面已經開始考慮如何通過優化預售資金監管來推動地產業良性循環和健康發展。

??2、首次將預售資金監管全國統一規定

??《中國房地產金融》：一直以來，有分析認為，房企危機下政府加強預售資金監管，可能阻礙資金循環。眼下的監管辦法與過去相比，有哪些重大的相同與不同？  

??任濤：如前所述，先前由于各地預售資金監管要求不同，導致各地在紛紛加強預售資金監管的同時，產生了一些合成謬誤。此次從全國層面出臺的預售資金監管文件，整體上看吸取了各地預售資金監管的優秀實踐進行了統一，如明確預售資金各流程監管的主體責任與關鍵環節、按預售許可證設立監管賬戶、明確預售資金監管額度根據項目工程造價確定、明確超過監管額度的資金可以自由提用、監管資金必須專款專用、提取資金使用范圍僅限于項目及其相關支出，等等。

??同時，預售資金監管文件也有一些不同的點，如明確預售資金監管銀行要通過招標形式確定；僅明確了首次撥付節點和最后撥付節點，但對中間的具體撥付節點沒有明確，由各地靈活調整。因此，整體來看，此次預售資金監管文件應屬指導性文件，具體如何實施和優化調整還有待進一步觀察，這其中各地仍具有相當的靈活性，當然這一過程中各地住建部門、央行與銀保監會派出機構在進行窗口指導時便有了一定依據。

??倪鵬飛：過去的商品房預售款監管的具體辦法，主要由各地房地產管理部門制定。本次房地產預售資金監管，住建部、人民銀行和銀保監會聯合發布《關于規范商品房預售資金監管的意見》首次將預售資金監管全國統一規定，明確了預售資金監管的基本標準。對監管資金監管額度、交納范圍、取用條件等進行了明確。各地在此基礎上因城施策制定細則。

??對于那些仍未建立商品房預售款監管的相關制度，或者實際執行浮于表面，存在一定的監管漏洞的城市，可以有效彌補政策短板保證項目交付。

??對于那些已建立商品房預售款監管制度且監管過嚴的城市，如預售資金監管存在政策不明確、提取基數和提取比例過高、提取節奏不合理等問題的解決，有助于回歸合意監管范圍，從而促進資金有效利用和良性循環。

??另外在通過“招標確定監管銀行”、“商業銀行依約履行賬戶管理責任”、“住建部門、開發企業和商業銀行簽訂三方監管協議”、“實行資金全過程監管”、“保障資金專款專用”、“提高資金管理服務水平”、“完善工作機制”等方面做出了新的規定。

??總體上，一方面，提升了預售資金監管有效性和效率；另一方面，也提升了預售資金使用效率。

??許小樂：全國統一的預售資金監管方式最大的變化是明確統一了監管額度的確定方式。城市層面的資金監管額度確定方式存在差異。如，北京、天津、漳州等城市設定每平方米底線，如北京要求每平方米不得低于5000元；合肥、福州等在工程造價基礎上上浮20%作為重點監管額度，精裝交房額外增加監管額度；太原、昆明等城市按照預售資金的百分比確定重點監管額度，太原為30%、昆明為40%；長沙、惠州、溫州等城市對全部購房資金進行監管。2021年重慶取消了對信用資質不同的開發企業實行差別化資金監管額度，全部采用最高比例進行監管。此次意見明確統一監管額度為“確保項目竣工交付所需的資金額度”，避免監管額度不統一、擴大化。

??全國預售資金監管方式也統一了資金收取的時間節點。以往各城市大多采取取得預售證后由購房人直接將款項轉入監管賬戶的方式。去年下半年房企違約事件發生后，部分城市通過收緊預售資金監管預防“交付風險”，也有城市收緊力度較大。比如，2021年11月《石家莊市新建商品房預售資金監管辦法（征求意見稿）》中提出“房地產開發企業應保證在取得《商品房預售許可證》后2個月內通過預售房款或自有資金打入監管賬戶”，這樣讓房企遭遇更大的流動性壓力。此次意見統一了節點為網簽備案時預售資金同步存入監管賬戶。

??3、給房企靈活使用資金留出了通道

??《中國房地產金融》：有消息稱，合理確定監管額度，監管賬戶內的資金達到監管額度后，超出監管額度的資金可由開發企業提取使用。如何看待這個規定？

??倪鵬飛：在當前房地產下行，房地產開發企業運行普遍艱難，保交付、防爛尾壓力增大的情況下，各地監管部門紛紛提升了對當地項目預售資金的監管標準，使得房企對賬面資金的調度能力變差，進一步加劇了流動性緊張的局面。“監管賬戶內的資金達到監管額度后，超出監管額度的資金可由開發企業提取使用”的規定，有助于促進房企資金周轉、現金流的適度改善和房地產開發良性循環。

??總體上，在確保項目交付的前提下，同時提高商品房預售資金使用靈活性，有助于行業基本面改善和投資者信心提振。

??許小樂：預售資金是地產開發企業最重要的資金來源，預計占到地產開發項目資金來源的40%左右。如果擴大資金監管的額度標準，導致預售資金無法發揮融資作用，破壞開發企業自身的資金循環。因此，此次意見明確，只要賬戶內資金達到監管額度，開發企業就能自己使用，給房企靈活使用資金留出了通道，能夠在保障交樓的同時給房企最大的資金靈活性。

??任濤：這個規定并不新鮮，實際上目前各地預售資金監管制度對此均有涉及，且多明確了重點監管額度，超出重點監管額度的部分可以在滿足一定條件的情況下申請進行提取，只不過在重點監管額度的計算基準上各地存在一定差異。現在市場普遍認為，監管額度的確定能夠釋放出相應的可動用資金來緩解地產行業的流動性危機，但我們認為最終能夠釋放的資金體量目前還不好說，這主要取決于各地具體實施時超出部分提取條件的設定靈活性。

??4、確實需要建立一個健全的監管機制

??《中國房地產金融》：有消息稱，按工程進度及時撥付資金，商業銀行依約履行賬戶管理責任，實行資金全過程監管。從執行層面，您如何看？

??倪鵬飛：這個監管確實需要建立健全的監管機制。首先，每個節點撥付的金額和比例需要各地的住建部門、人民銀行和銀保監會以及相關商業銀行部門在協商的基礎上做出確定。其次，要建立監管體系和監管機制。可能需要委托三方認可的第三方監管機構，對監管進度實時進行監管和報告，商業銀行、住建部門，以及金融監管部門不定期進行抽查。或者房地產開發企業在申請資金時，首先提請以及同時得到第三方監管者進行實地監測，達到要求提供相關證明手續，開發企業依據相關證明手續，向商業銀行申請辦理資金撥付。但要簡化資金申請材料，推行資金申請、審核、撥付“全程網辦”，提高效率。

??任濤：該要求對商業銀行提出了具體要求，實際上近期政策層面已多次明確對于不符合資金使用要求和審批資金使用申請，商業銀行應不予辦理。不過實踐中，會存在一些值得關注的地方，如果預售資金監管銀行往往同時是個人住房按揭貸款發放銀行和地產企業開發貸發放銀行，則預售資金監管銀行會有義務和動力履行相關責任；但如果地產企業開發貸款發放銀行和個人住房按揭貸款發放銀行不是同一家，則上述要求執行起來可能便會存在一定困難，不同銀行之間的相互博弈也會在一定程度上削弱執行效力。

??5、監管制度標準化將進放大房企運營能力差異

??《中國房地產金融》：規范商品房預售資金監管，將帶來哪些變化？是否意味著在一定程度上將改善房企資金狀況？是否更加有效促進房地產行業資金的良性循環？

??許小樂：預售資金監管是行業預防風險的重要政策，將伴隨著預售制度持續存在。目前正處于“行業風險出清周期”，行業的變化正在發生，監管環境也更多地由銷售端轉向了企業端、供給端，預售資金監管只是其中的一個環節，在防風險的同時提供適度的靈活性，更有助于行業的風險出清和促進房地產行業建立良性循環。

??長期以來，房屋交付問題頻出，爛尾、未能按時交付、交房標準不合規等問題始終困擾著購房者。2021年隨著三季度部分房企資金鏈斷裂等問題的不斷發酵，保障按時、按質交房受到廣泛關注。此次全國性商品房預售資金監管意見的出臺在保障購房者合法權益的同時，更能鼓勵購房需求，提振市場信心，起到穩預期的作用。

??預售資金監管制度標準化，將進一步放大房企運營能力差異，對健康經營、信用較好、綜合實力較強的房企競爭優勢有望進一步擴大。此外，成都、長沙、長春、惠州、荊州等城市實施的與企業信用等級掛鉤的差別化預售資金監管政策，客觀上也加強了健康穩健房企的競爭優勢。

??任濤：規范商品房預售資金一定程度上從全面層面提出了統一要求、明確了主體責任、有助于穩定預期，為各地住建部門、央行與銀保監局優化調整相關政策時提出了方向上的指導，后續各地應會根據要求相應調整當地預售資金監管辦法，讓預售資金監管賬戶和項目一起動起來，而非出于風險的目的完全把它鎖住。

??此次預售資金監管文件的出臺并不意味著一定會改善房企資金狀況，其目的仍然在于貫徹保交樓、保民生、保穩定的政策導向，方向上看重在調整優化而非全面放開，調整優化的目標在于利用預售資金監管賬戶更好推動項目完工，而非通過封鎖預售資金監管賬戶來完全限制預售資金提取與撥付使用。我們認為，當預售資金監管賬戶可以像正常監管賬戶一樣根據工程進度使用，資金有進有出，推動項目不斷趨于完工，則會在一定程度上促進地產行業資金的良性循環，可以起到一定積極作用。