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??“土地出讓收入現(xiàn)在一年高達(dá)六七萬億元，今年有可能突破7萬億元。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個百分點，就相當(dāng)于‘三農(nóng)”增加了600億到700億元的投入。”9月24日國務(wù)院新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊表示。

??這次發(fā)布會圍繞的話題，就是每年數(shù)萬億的土地出讓收益應(yīng)該怎么用，以往“取之于農(nóng)，用之于城”的規(guī)則將發(fā)生改變。

??此前一天，中國政府網(wǎng)公布了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（以下簡稱“意見”）。

??意見提出，從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

??“對于地方政府而言，短期不會影響土地出讓的積極性，畢竟還有50%可以統(tǒng)籌使用，但由于土地需求跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才會對土地形成增量需求，因此，這在一定程度上倒逼地方政府?dāng)[脫土地依賴，提升拓展財源的積極性。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究院首席經(jīng)濟學(xué)家楊暢對中國房地產(chǎn)報記者表示。

??從“用之于城”到“還之于農(nóng)”

??近兩三年，我國每年土地出讓收入已達(dá)到六七萬億元的規(guī)模。如2018年土地出讓收入是65096億元，2019年是72517億元。財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前8月全國國有土地使用權(quán)出讓收入42017億元，同比增長9%。按照當(dāng)前土地市場態(tài)勢，2020年全年土地出讓收入有望超過7萬億元。

??這些真金白銀多數(shù)都投向了城市建設(shè)，直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低。

??韓俊列舉統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱，從2013年到2018年全國土地出讓收入累計高達(dá)28萬億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%，其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金合計1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設(shè)的比例則比農(nóng)村要高得多。

??早在2012年，當(dāng)時還在擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的韓俊就在《農(nóng)民日報》發(fā)表文章稱，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。

??韓俊認(rèn)為，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，確實是有力地促進了城市建設(shè)。2019年中國城鎮(zhèn)常住人口已由1978年的1.72億增加到了8.48億，城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到60.6%，經(jīng)歷了一個史無前例的城鎮(zhèn)化進程。

??最為明顯的市場效應(yīng)是，對于鋼鐵、水泥、電力、家電、家具、城市基礎(chǔ)設(shè)施等與房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的行業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

??“但長期以來，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低，這是造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投入不足的一個重要原因。”韓俊強調(diào)。

??而“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要大量投入，不能僅靠財政一般公共預(yù)算，須拓寬資金來源。此次意見調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排，為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的資金來源。”民銀智庫宏觀分析師趙金鑫對中國房地產(chǎn)報記者表示。

??超半數(shù)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村

??根據(jù)意見，到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達(dá)到50%以上。

??50%的比例，這是一個硬性標(biāo)準(zhǔn)，意味著每年土地出讓收益投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高至少16個百分點，約為1萬億元。

??提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，有兩種計提方式供選擇：一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計提。嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。

??“應(yīng)該說這兩種方式都可以操作，也各有利弊。地方選擇哪一種方式都可以，由省里自己來定。”韓俊說。

??無論采取什么方式，至少土地出讓金收入中有8%是需要投入到農(nóng)村市場的。意見還明確，不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

??對此，韓俊表示，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，會縮減土地出讓收益。“如果不作這樣的規(guī)定，有些地方政策就會縮水。”

??為防止出現(xiàn)有的地方計提的資金用不完，有的地方計提得很少、根本不夠用，意見還對健全中央和省級適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機制作出了安排。韓俊說，首先，允許省級適當(dāng)統(tǒng)籌。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要還是應(yīng)該由市、縣政府安排使用，但是省級政府可以從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中，統(tǒng)籌一定比例的資金，在所轄各地區(qū)之間進行調(diào)劑，重點是支持糧食主產(chǎn)縣和財力薄弱縣。

??中央統(tǒng)籌的資金也會向部分地區(qū)傾斜。考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)財力弱、鄉(xiāng)村振興任務(wù)重，意見強調(diào)，中央財政統(tǒng)籌的資金要向這些地區(qū)傾斜使用。

??對于北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，意見提出，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。同時，意見還加了一條硬要求：必須確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增大。

??意見還提出了一個新概念，即“防止支出碎片化”。這些投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，將整合使用，重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。

??地方供地節(jié)奏或生變

??土地出讓收入已成為地方財政收入的重要支撐，也是城市建設(shè)資金的重要來源之一。我國許多城市土地出讓金能占到當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%以上甚至更高。土地也是地方政府招商引資最重要的資源，除獲取大的產(chǎn)業(yè)項目和投資外，還可通過融資平臺公司，成為地方的債務(wù)杠桿。

??這便是土地財政。但土地總有賣完之時，靠賣地支撐經(jīng)濟發(fā)展注定不能長遠(yuǎn)。

??“意見的出臺一定程度上限制了土地出讓收入用于非農(nóng)建設(shè)的資金比例，對一些土地財政依賴嚴(yán)重、財政收支緊張的地方政府短期會形成一定制約。將切實倒逼地方財政開源節(jié)流，在學(xué)會過緊日子的同時，改掉土地財政依賴癥結(jié)，加大專項債發(fā)行規(guī)模，提高資金利用效率，深化財稅制度改革，探索房地產(chǎn)稅等增收新渠道。”趙金鑫表示。

??在趙金鑫看來，短期內(nèi)由于城市建設(shè)資金減少，地方政府可能會采用“擴分母”的辦法來增收，也就是增大土地供應(yīng)，提高土地出讓收入。但結(jié)合“房住不炒”嚴(yán)監(jiān)管原則、地方因城施策及近期房企資金壓力較大等因素，部分城市的土地供應(yīng)加大或?qū)⒁龑?dǎo)當(dāng)?shù)貥敲鎯r下行，流動性較好的房企或?qū)⒁罁?jù)自身策略加大土地儲備力度。

??不過，“對于一線城市而言，雖然其土地出讓總價高，但農(nóng)村發(fā)展水平較高，農(nóng)村建設(shè)資金需求較低。意見也提出對北京、上海等少數(shù)省份將適當(dāng)放寬要求，預(yù)計此次改革不會對一線城市土地供應(yīng)節(jié)奏產(chǎn)生較大影響。”趙金鑫說。

??而“在地方供地節(jié)奏調(diào)整情況下，未來開發(fā)企業(yè)拿地收儲布局也會相應(yīng)調(diào)整。”易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進建議，從房地產(chǎn)角度看，可以重點關(guān)注現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護等，尤其是一些城市近郊區(qū)的農(nóng)村即城邊村，或是享受此類土地出讓金支農(nóng)政策的較大受益者。相關(guān)鄉(xiāng)村振興關(guān)聯(lián)的文旅投資、大型居住社區(qū)等或享受更多的資金支持，這是相關(guān)房企可以重點關(guān)注的領(lǐng)域。