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??原國家房改課題組組長、中房集團公司前董事長、匯力基金董事長孟曉蘇

??“住房雙軌制”是在房改初期決定的中國住房制度改革的方向，由市場供應商品房，政府提供保障房。1998年房改方案中就明確了這一點，后續又被中央多次肯定。

??2017年國務院政府工作報告中明確提出“兩個為主”，“以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障”，它就是雙軌制的再次表述。2018年中央經濟工作會議又明確提出兩個體系，“完善住房市場體系和住房保障體系”，這就把雙軌制表述得更加清晰。最近中央政治局在研究下半年經濟工作時明確提出“穩地價、穩房價、穩預期，促進房地產市場平穩健康發展”，而且提出加快發展租賃住房，落實用地、稅收等支持政策，這些要求都是“雙軌制”的要求，而且越表述越清晰。

??但是，在實踐中卻有不少地方跟中央政策相差甚遠，有不少地方把保障房建設混同在商品房之中一起向企業招拍掛，結果“雙軌制”不僅沒有變成兩個體系，而且變成了“擰麻花”。為了應對由于混淆“雙軌制”所造成的房價上漲對中低收入家庭帶來的損害，2010年以來又以“降房價”為由抑制內需，使“市場化”受到損害，這種樓市限購現在已經在各地有常態化的明顯趨向，現在需要的是重提“住房雙軌制”，讓國企、央企重新回歸保障房。

??一、當年房改方案：明確提出“住房雙軌制”

??1996年和1998年，由原國家體改委、建設部、國家計委、國家科委及中房集團共同組織房改課題組，當時這個課題組由洪虎、楊慎、鄭新立等老專家擔任顧問，由我擔任課題組組長，研究題目是關于如何推動中國住房分配體制改革，歷經一年半研究，1998年初把方案上報給國務院；1998年7月國務院發布房改文件，推動全國城鎮住房制度改革，啟動“把住房還給居民”。

??在推動房改之中，不光提出雙軌制，朱镕基總理還特別提出關于完善住房保障體系，把它作為房改各項政策之一。通過住房制度改革，形成了用住房、汽車、基礎設施建設構成“最新三大件”，形成了新的排浪式消費推動中國經濟進行成功轉型，房改實現了“居者有其屋”。從最近幾年有關統計看，中國城鎮居民家庭住房擁有率達到96%，戶均擁有住房1.5套，連收入最低的20%家庭的住房擁有率也達到近90%，過去多年“居者有其屋”的理想終于變成了現實，這些都是堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，解決了普通居民家庭，包括富裕起來的也包括低收入的各個家庭的居住問題。

??房地產發展的另一個作用是有力推動經濟發展，按朱镕基總理說法，拉動了100多個產業發展，他還說“明年以后，國民經濟發展要靠住房建設來拉動”。房改之初，中國GDP總量只占世界第七位，當時普遍認為到2025年我們才能進入第三位，到2050年才能超過日本成為世界第二。但房改釋放了“神奇力量”，在房改之后每兩年超越一個國家，最近10多年進一步拉大了和后面國家的距離，這就是內需的力量，房改的力量。房改推動住房商品化的同時，我們沒有忘記低收入群體，提出“雙軌制”，“市場提供商品房，政府供應廉租房”就是跟房改方案一起提出來的，其中特別明確了廉租住房供應體系的執行人是政府，這些思路到現在都沒有過時，原因是我們借鑒了全世界先行國家、發達地區的經驗。

??我們在房改方案中列舉了這樣一些好的案例，它們都是“雙軌制”，且都是由不同企業執行保障房任務。比如戰后英國建了1000萬套房屋，其中一半是非營利的英國住房社團建立的，他們供應普通老百姓和低收入老百姓，16個建房社團作為國有機構完成了這個任務；韓國有住宅公社、住宅銀行，承擔了大量保障房開發任務；新加坡的組屋計劃影響全世界，87%的居民住在政府提供的組屋，只要沒有房，就可以享受一套政府提供的組屋，新加坡的房屋是由建屋發展局部署，由國有企業建設。

??在中國香港地區，從港英時期就在推動“居者有其屋”計劃，香港50%以上家庭住在政府提供的居屋和公屋里，香港政府的居屋署、公屋署有2000個公務員，香港還有房委會專門為中等收入夾心層提供住房，他們靠善款建設并滾動發展。這些都啟發了我們，把它寫入了房改方案，就是要建立“住房雙軌制”，同時要以國有機構、國企和社會力量來建設保障性住房。

??二、只顧推動商品化，忽視了保障體系建設

??過去房改前主要缺的是市場化，當我們啟動市場化之后，主管部門又忽視了保障體系，有一段時間主管部門認為只需要開發商努力，不需要政府做什么就可以做好住房保障。他們想了兩個點子，一個是“小戶型”，一個是“降房價”。認為把戶型做小就能用商品房來解決保障問題，還試圖推動降房價，讓開發商把房價降下來，這樣普通老百姓、低收入老百姓就買得起房，他們設想的“小戶型”政策就像小品《不差錢》里演繹的，老百姓“四斤的龍蝦”吃不起，“一斤的龍蝦”總能吃得起吧，他們以為老百姓只能吃龍蝦鮑魚，不知道老百姓要吃的是“野山雞燉蘑菇”和“大蔥炒笨雞蛋”。還試圖把房價降下來，包括北京很努力地把一個項目30萬元/平方米房價降到了15萬元/平方米，但15萬元的房子老百姓就能買得起嗎？他們不是考慮保障房，而是把責任推給開發商。在相當長一段時間里，經濟適用房、保障房只占3.2%-5%，這么小的比例怎么能夠滿足人民群眾的需要呢？這就出現了后來我所批評的保障房12年曠課，它成為我們住房體系中的短板。

??這些意見都反映到了全國人大和全國政協，2007年“兩會”發出這樣的呼聲：我們只有房地產政策而沒有住房社會政策！兩會代表去訪問那些低收入打工仔住處時，他們都難過得哭了。這些意見通過黨派、通過民革中央反映到了全國政協，他們明確提出“經濟適用房應當由政府建設”。

??從2010年開始，國務院加大力量推進“保障性安居工程建設”，李克強同志召開了36次會，推動各地完成保障性安居工程的建設計劃，果真成效顯著，有效解決了短缺問題。但后來才發現仍然還存在問題，光強調套數，有些地方把保障房建到小縣城去了，套數完成了，但是大城市缺房子，因為同樣的價錢在縣城能建5萬套，在大城市只能建1萬套，所以光是提要求不去深入，結果仍然造成了問題，造成了現在中央明確提出的“要解決好大城市住房突出問題”，中央特別強調“住房問題關系民生福祉”。

??這些年讓人們的認識逐漸走入誤區，保障性住房到底應該歸誰建設？由誰負責？前面我講到了發達國家提出政府承擔責任，結果現在很多地方都把它推給了企業，推給了開發商。

??三、房地產央企：為什么紛紛脫離“保障軌”？

??我們不是沒有專門建設保障房的房地產央企，我所工作了13年的中房集團就是一個覆蓋全國的，主要建普通房和保障房的企業集團。我在中房集團期間，每年開發量最高達到全國的22%，平均是20%；每年中房集團召集年會，向230多個城市、600多個企業分配計劃指標，各地拿到了計劃指標就可以到建行去領錢，那時候不需要資本金，到物資局去領平價物資，有錢有物保持了全國最大的規模。在房改之前我們不缺保障，我們缺的是商品房。

??在全國試點小區提升住宅品質時，中房集團承擔了半數任務。這些都在當時有效拉動了保障體系建設，并且供應了一定的商品房，今年到深圳我還見到了原來中房的人員，他們現在已經是各個行業的骨干力量。房地產業在中房集團引領下就像一所軍校一樣培養了很多人。但是這種企業最后糊里糊涂的就被劃轉了，因為一旦歸并到國資委之后，國資委的領導層不知道該怎么樣用這些企業的行業引領作用，于是他們只給企業一個任務：“央企也要掙錢，要以盈利為目的”！把中房劃轉給一個施工單位之后，現在房企100強里已經找不到這個當年最大的企業了。

??“以盈利為目的”就要求國企、央企都要到市場上掙錢，他們忽視了央企和國企的公共服務職能。到底央企要不要行使公共服務職能呢？十八屆三中全會決定明確提出：“國有資本的公益性作用”，“要在提供公共服務方面做出更大貢獻”，明確提出國有企業的公共服務職能。但實際上央企房地產企業紛紛涌入商品房市場，高價拍地央企本身有融資優勢，有政治優勢，銀行支持融資成本低，他們“以盈利為目的”跟其他企業搶地，擠得民營企業很困難。

??這些行為后來被發現并做了反思。在退休后一些專家經過研究發現這件事搞錯了，在公開講課中舉了兩個例子，說明央企和國企的影響力、控制力對行業多么重要。他說，上海的出租車價格之所以沒有漲起來，就是因為有國有出租車公司控制住了價格；反面的例子是房地產，自從房地產業失去了國有企業的影響力與控制力，使全國房價上漲成為一大問題，政府不得不用行政手段進行調控，進一步又影響到市場經濟的發展。看到這些話讓我對他產生了敬意。雖然他已經作古，畢竟他生前認識到問題，而且敢于講出來。

??現在國務院多次要求“國企要退出競爭性房地產開發”，我們要求的是：央企和國企要全面回歸保障性住房建設。

??四、頻發“房地產調控”只為“控制房價上漲”

??為什么這么多年總是不斷進行調控呢？主要是因為控制房地產價格，自從放棄“雙軌制”后，房地產調控就成為政府行為的新常態，這只政府調控經濟的“看不見的手”已經被說成是“閑不住的手”，總在那兒調控，一會兒怕漲，一會兒怕跌。

??他們把打壓商品房價格當作樓市調控目標，其結果是反的。因為每次調控都減少供地，減少投資，結果造成新的供不應求，于是推動了房價的進一步上漲。房改之后的1998年到2008年，房價總體上漲平穩，每年上漲幅度只是3%-5%；自從2009年樓市調控之后，房價漲幅明顯提高，翻倍增長。

??為了控制房價，不光出臺措施，還有一批專家出來說假話，不斷預言房價要下跌。人們認為越是說它下跌，它就會下跌，沒想到這些專家們說的恰恰與實際情況相反。很多老百姓聽了專家之言沒買房，結果吃了大虧。后來看到這些專家都去買房了，老百姓更是惱火，其實這些專家們講的都不是實情。我在最近一年里不斷說“不要再拿房價要下降的假話忽悠老百姓。過去20年間不斷有人預告房價會跌，我一直預言房價會漲，調控政策很多都是減少供應量，本來豬肉價格漲了就要多養豬，這是連農民都知道的事，結果我們房價漲了少供地，造成問題越來越嚴重。實際上最后高價買房的往往都是年輕人。

??我很早用一個概念，叫作“結構性房價”，當我們在住房供應體系里保障房多了的時候，房價總體就低了，如果多年不提供保障房，只提供商品房，總體來說房價就高了，至于低收入老百姓，他們真的沒必要關心高房價，因為跟他們沒關系。他們最關心的是政府能不能為他們提供低價位的保障房，產權型或租賃型保障房，所以房地產調控的正確目標，應當是完善住房保障體系，要為中低收入者、新市民和年輕家庭提供低價房。對那些已經有房子的百姓，包括中高收入的百姓，他們盼的是房價上漲、資產增值。我們干了很多調控的事，其實“兩頭不落好”，既沒有給低收入者建房，又打壓了不該打壓的房地產價格。

??從2011年開始，為什么中國GDP一路下跌？這期間發生了什么大事？就是限購住房。限購像傳染病一樣傳染到很多大城市。中央黨校教授周天勇發現，中國大陸提前結束了8%以上增幅，韓國、中國臺灣地區在8%以上的增幅分別為43年和48年，中國大陸地區33年就結束了8%以上增幅，比韓國少了10年，比中國臺灣地區少了15年，什么原因呢？就是因為限購住房、抑制內需。

??面對這種情況，2013年政府換屆時我寫了一篇《調控十年祭》來批評過去的樓市調控，其中就講到“房價越調越漲”，“禍起保障住房”，“禍起保障住房”指的就是多年不建保障房。這些意見反映到全國人大和政協，在那一年就沒有講房地產調控，后來又通過調研提出“因地制宜、分城施策”的正確政策。后來是不是真“分城施策”呢？不都是，而是用“約談”對地方政府搞“一刀切”，再拿出“三道紅線”勒住企業。出現了在調控中相互抄作業，有的地方甚至為商品房粗暴定價。對企業來說先限制賣房，把正常生產周期搞亂，再拿出“三道紅線”衡量，結果很多企業都踩了紅線。其實不是他們踩了紅線，是紅線勒住了他們。

??為了給調控房價找理由，還鬧出笑話，說收入房價比太高，其實你們看一看，收入房價比是怎么計算的？一套商品房背后至少有一套拆遷房，有的老百姓是沒有花錢就能住上拆遷房的，這樣怎么才能計算出真正的收入房價比？還有人講房地產是最大的灰犀牛，原因是“35億套房嚴重過剩”。城鎮住房現在只有7億多套，怎么會出來35億套？全世界70億人口、20億個家庭，全世界人民都可以住上中國的房子，每個家庭一套半。我想起方清平說的一段相聲，病人去看醫生，醫生一看病人的化驗單，連聲說：“唉，完了完了”。病人心一涼，心想我這病不輕，醫生都說我完了。醫生接著說到：“完了，不戴眼鏡我什么也看不清楚了”！原來不是看病的人“完了”，而是醫生的眼睛“完了”。專家們編的35億套故事哪是房地產本身的問題？分明是專家的眼睛看走眼了，把施工平方米看成了套數了。

??房價上漲給老百姓帶來了好處，根據央行的統計，在中國家庭的總資產中，房地產占比達到59.1%，由此造成家庭負債降到9.1%。正是因為房地產，包括老百姓購買保障房、商品房，房產增值讓老百姓走上“共同富裕”道路。今年我們提倡共同富裕，講一次分配、二次分配、三次分配，一般認為一次分配是不公平的，但是房改從第一次分配就讓老百姓得到了公平，現在老百姓家產60%是房地產和房地產增值。

??現在既然96%居民家庭已經有了房產，戶均擁有住房1.5套，連最低收入20%的家庭擁有率都達到89%，這個時候非要降房價，給老百姓帶來的是什么？是家庭財產的貶值。這個問題要講清楚，不能忘了初心。有個網絡故事說得很有趣，一個人心愛的狗死了，他十分悲痛。為了表達哀思，他決定舉辦一場火葬，沒想到那東西越烤越香，于是他又跑去買了一瓶啤酒……他把自己心愛的狗給吃了！作者寫道：有些事情，走著走著，就忘了初心。我們的初心是讓老百姓住上房，實現居者有其屋，并且讓老百姓擁有財富。我們現在怎么把這個初心給忘記了呢？

??五、重提“雙軌制”，讓央企回歸保障房本位

??現在需要回到雙軌制的思路，特別是中央所提出的“完善住房市場體系和住房保障體系”。這兩個體系不能混在一起，在執行上也應當有不同的實施人。

??今年進入“十四五”，已經明確把發展保障性租賃住房作為“十四五”住房建設的重點任務。這個任務可不是光說說就完。我們經常看到的是一層一層布置任務，大家都喊“建設保障房、建設保障房”，誰在真干？都會往下布置，一直布置到最基礎的企業，再把保障房任務混在商品房開發中，通過“土地招拍掛”進行所謂“限地價、競配建”。民間有句話說“瘸子打圍坐著喊”，現在有關部門是不是很像這種調侃？

??作為保障房的建設者和提倡者，我呼吁“打仗要有好軍隊”，主張推動“住房雙軌制”，并且主張讓國企和央企重新回到保障房本位，這樣才能讓“住房雙軌制”有實際的建設主體。保障房應當由國企央企來建，土地應當是像房改初期的“經濟適用房”那樣，“不收土地出讓金，只收七項基本稅費”。有了大量的建設任務，國企央企就應當退出市場化競爭領域，不要拿自己的強勢去擠壓在市場上辛苦作業的民營企業和股份制企業。國企央企在各地都應該恢復發展。

??在保障體系建設上，集團化的央企有沒有用？當然作用很大。我們知道打仗不能光靠地方軍，不能淮海打淮海、平津打平津，一定要組織野戰軍作為主力軍。希望重組集團化央企，每年國家都拿出一部分資金，比方說每年撥付2000億元給這個企業，再加上各地政府與銀行。這樣持續5年就可以自我循環，保障房就能有力支撐和建設起來。

??如果住房保障軌重由央企國企主導，我們建保障房就不是光喊，而是有實行的力量，這樣就可以使政府事半功倍。記得當年我在中房時，每年中房集團開一個會，因為有了全國20%的產量，就有效抑制住了各地的房價，不會上漲過快。過去我們開個會就能辦完的事，怎么現在非得興師動眾號召全黨來辦呢？就是缺乏一個執行機構。住房保障體系還需要有金融機構，這就是我們在房改方案中提出的國家住房銀行，因為當時有既得利益的影響，各個銀行不愿意拆，所以到現在還沒有做成，結果把這些資金都用了，現在住房公積金16萬多億元，除了已經用掉的以外，常年留在基層的有6.5萬億元，完全可以支撐住宅銀行。把這些錢用起來，這樣才能完善住房保障體系，建立金融體系。

??習近平總書記多次指出：“江山就是人民，人民就是江山”，“人民至上是作出正確抉擇的根本前提”，“要始終把人民的利益放在最高位置”。我們要遵循習總書記的教導，“不忘初心，牢記使命”，要回歸當年的房改方案；要為“不斷實現人民群眾對美好生活的向往”而繼續奮斗。