??連平 植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長

??馬泓 植信投資研究院資深研究員

??李曉晴 植信投資研究院研究員

??主要觀點(diǎn)

??01 流動(dòng)人口已經(jīng)并將繼續(xù)成為城市人口增長主要?jiǎng)恿Α?/strong>

??我國人口增速減緩，預(yù)計(jì)在2025年左右進(jìn)入人口負(fù)增長時(shí)代，流動(dòng)人口將成為城市人口增長的主要推手，2010-2020年期間，流動(dòng)人口對城鎮(zhèn)人口增加的貢獻(xiàn)率高達(dá)61.44%。未來人口流動(dòng)呈現(xiàn)四個(gè)重要趨勢：一是人口持續(xù)向東部集聚，廣東、浙江、江蘇成為最有吸引力的省份；二是一線城市常住人口增速放緩，都市圈人口增速提升；三是中西部地區(qū)省會(huì)城市虹吸效應(yīng)較為明顯；四是公共服務(wù)水平將成為人口流動(dòng)的重要決定因素，公共服務(wù)水平越高的地區(qū)對人口的吸引力越強(qiáng)。

??02 人地錯(cuò)配扭曲熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)供求關(guān)系。

??土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場供給的關(guān)鍵因素之一。從城市建設(shè)用地面積看，全國絕大多數(shù)省市土地供應(yīng)是充足的。但從住宅端來看當(dāng)前土地資源配置的情況，全國大多數(shù)省市土地供應(yīng)偏緊。人地錯(cuò)配問題的長期存在，扭曲了一線城市和部分二線城市房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，導(dǎo)致其房價(jià)持續(xù)上漲，長期處于高位。

??03 人資錯(cuò)配導(dǎo)致金融資源配置效率偏低。

??從住房金融資源配置有效性來看，住房需求旺盛，東部沿海地區(qū)貸款價(jià)值比偏低，中部、西部和東北地區(qū)偏高，住房金融資源配置的有效性有待提高；從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有效性來看，部分人口大規(guī)模流入城市的公共服務(wù)資源沒有充分按照常住人口進(jìn)行合理配置，可能會(huì)妨礙未來城市化進(jìn)程。

??政策建議

??一、在進(jìn)一步減少阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的不合理壁壘的同時(shí)，適當(dāng)控制重點(diǎn)城市人口流入的節(jié)奏；

??二、有條件地適度提高大城市人口限制；

??三、盤活存量建設(shè)用地，推動(dòng)存量商業(yè)用地轉(zhuǎn)住房用地；

??四、鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地流通市場；

??五、增加對保障性租賃住房的金融支持，緩解新市民青年人等群體住房困難；

??六、建立人口流動(dòng)、土地供給、金融支持與房價(jià)變動(dòng)掛鉤機(jī)制；

??七、提供合理穩(wěn)定的金融支持；

??八、嘗試土地指標(biāo)跨區(qū)交易，解決重點(diǎn)城市土地指標(biāo)不足問題。

??三、人地錯(cuò)配扭曲熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)供求關(guān)系

??土地供應(yīng)是房地產(chǎn)市場供給的關(guān)鍵因素之一。從城市建設(shè)用地面積看，全國絕大多數(shù)省市土地供應(yīng)是充足的。

??大規(guī)模的人口流動(dòng)給土地資源配置帶來了不可忽視的影響，人口流出導(dǎo)致土地資源閑置，而人口流入則會(huì)增加土地需求。如果土地供應(yīng)速度跟不上人口流入的速度，就會(huì)導(dǎo)致土地供應(yīng)與市場需求不匹配，形成市場供不應(yīng)求的格局。將2015年和2019年各省市國有建設(shè)用地和常住人口作為參考指標(biāo)并進(jìn)行指數(shù)化處理，以2015年定基為100，用城市建設(shè)用地面積指數(shù)與常住人口指數(shù)的比值衡量土地供應(yīng)緊張程度，比值小于1表示土地供應(yīng)緊張，大于1表示土地供應(yīng)偏松。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，到2019年全國地與人的比值（城市建設(shè)用地面積指數(shù)/常住城鎮(zhèn)人口指數(shù)）為1.10，這意味著在2015年至2019年，全國層面土地供應(yīng)偏松。分省市看，除上海（0.66）和海南（0.77）人—地平衡度（0.66和0.77）低于1，“缺地”問題明顯外，其他省市人—地平衡度則都超過1，土地供應(yīng)比較充足。因此，從城市建設(shè)用地面積來看，全國絕大多數(shù)省市土地供應(yīng)是充足的。

??再從住宅端來看當(dāng)前土地資源配置的情況，全國大多數(shù)省市土地供應(yīng)偏緊。

??長期以來，在GDP考核和土地財(cái)政收入的壓力下，地方政府更傾向于將用地指標(biāo)向工業(yè)用地和商業(yè)用地傾斜，而并不是向住宅傾斜，從而導(dǎo)致部分城市住宅用地供應(yīng)無法滿足市場住房需求。將2015年和2020年各省市住宅類成交土地建筑面積和常住人口作為參考指標(biāo)并進(jìn)行指數(shù)化處理，以2015年為基期并設(shè)定為100，到2020年全國地與人的比值為0.87，全國住宅用地較為緊張。

??分省區(qū)來看，超過一半省區(qū)的“土地-人口平衡度”小于1。

??例如北京、上海、廣東、湖北、內(nèi)蒙古、黑龍江、遼寧、江西、江蘇、安徽、重慶、陜西、寧夏、青海等，住宅類土地供應(yīng)增速?zèng)]有跟上人口增速；而山西、新疆等省區(qū)“土地—人口平衡度”遠(yuǎn)超過1，分別是2.37和1.58，住宅類土地供應(yīng)寬松。分城市來看，一線城市和重點(diǎn)二線及中西部省會(huì)城市住宅類土地供應(yīng)偏緊。其中，北京、合肥、重慶、濟(jì)南、沈陽、遼寧、哈爾濱、成都、西安、珠海、武漢等城市“土地—人口平衡度”低于全國水平，土地供應(yīng)比較緊張；?？凇⑧嵵?、杭州、深圳、上海等“土地—人口平衡度”雖然略高于全國水平，但仍然小于1，住宅類土地供應(yīng)增速低于人口增速，供求結(jié)構(gòu)失衡。

??得益于城市群和都市圈的發(fā)展，一些大城市的輔助城市對人口的吸引力開始不斷增加，相應(yīng)地輔助城市土地供應(yīng)也會(huì)變得緊張起來。例如，環(huán)京城市廊坊，過去五年以其地理優(yōu)勢吸引了90萬人流入，人口增速高達(dá)20%，遠(yuǎn)超環(huán)京其他城市，而其成交土地建筑面積卻下降了24個(gè)百分點(diǎn)，土地供應(yīng)嚴(yán)重不足。在監(jiān)測的32個(gè)城市范圍內(nèi)，土地人口平衡度超過1的城市有9個(gè)，尤以太原（1.84）、福州（1.40）、石家莊（1.38）排在前列。2015至2020年期間，太原城鎮(zhèn)常住人口累計(jì)增加了22%，城市建設(shè)用地面積增長了2.3倍；而石家莊在常住人口規(guī)?；静蛔兊那闆r下，土地供給仍然增加了1.37倍。人地錯(cuò)配問題的長期存在，扭曲了一線城市和部分二線城市房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，導(dǎo)致其房價(jià)持續(xù)上漲，長期處于高位。

??土地價(jià)格上漲推高房價(jià)，抑制供給能力。

??伴隨著人地錯(cuò)配的持續(xù)存在，在國內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)提速的同時(shí)，土地價(jià)值大幅度上升。部分缺乏新增用地指標(biāo)的城市在征地模式中，還將視角逐步從新增用地向存量用地轉(zhuǎn)變，征地拆遷成本水漲船高。2010年-2019年間，征地所涉及的土地使用權(quán)出讓、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等征地補(bǔ)償費(fèi)用支出占全國政府性基金支出的比例平均為82%，支出規(guī)模從2011年的3.32萬億增至2019年的7.58萬億，十年間增加了1.3倍。全國土地價(jià)格均價(jià)從2011年的2006元/平方米增長到2020年的6763元/平方米，十年間地價(jià)也相應(yīng)增長了2.4倍。隨著土地價(jià)格的抬升，地價(jià)占房價(jià)的比例也從2011年的37%左右升至2020年末69%。城市房價(jià)的高企，背后的重要推手之一是地價(jià)水平的不斷提高，而地價(jià)提高則會(huì)增加開發(fā)商經(jīng)營成本，提高住房銷售價(jià)格，抑制其購地投資的積極性。

??四、人資錯(cuò)配降低金融資源配置效率

??與城鎮(zhèn)化相關(guān)的金融資源配置主要涉及住房貸款和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)方面。由于流動(dòng)人口在一定程度上可以催生流入地住房需求的增加，流入地對住房貸款的需求也隨之增加；相反，流出地對住房貸款的需求下降。

??目前，住房金融資源配置的有效性有待提高。通常，可以運(yùn)用各省市款價(jià)值比（LTV）即住戶部門新增中長期貸款占新增商品房銷售額的比重衡量住房金融資源分配情況。居民部門新增住房貸款價(jià)值比（LTV）分化，東部沿海地區(qū)偏低，中西部地區(qū)較高。截止到2021年二季度末，全國貸款價(jià)值比LTV為0.37，盡管已經(jīng)連續(xù)幾個(gè)月回落，但該指標(biāo)仍處于歷史高位。

??分省市來看，北京、上海、天津和江蘇的貸款價(jià)值比LTV低于全國平均水平，并且近幾年呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，特別是北京和上海的LTV分別從2017年的0.78和0.84逐年回落至2020年的0.29和0.17。這意味著在嚴(yán)控超大城市人口規(guī)模的同時(shí)，住房貸款額度也被嚴(yán)格控制了，住房貸款分配額度偏低；另一方面，這也側(cè)面反應(yīng)出北京、上海居民的購買力較強(qiáng)，貸款風(fēng)險(xiǎn)較低；廣東、浙江作為吸引流動(dòng)人口數(shù)量最多的兩個(gè)省份，其LTV從2017年的0.38和0.41上升到2020年的0.52和0.47，貸款價(jià)值比呈上升趨勢。

??較大規(guī)模的流動(dòng)人口催生住房需求增加，同時(shí)催生了住房貸款需求增加。遼寧、吉林、黑龍江等作為人口流失最嚴(yán)重的地區(qū)，其貸款價(jià)值比不降反升。截止到2020年年底，遼寧和吉林的LTV比值升到了0.80左右，是全國水平的2倍；黑龍江地區(qū)的LTV 升到了0.7，是全國水平的1.5倍。總的來看，東北地區(qū)貸款價(jià)值比偏高，貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。東北地區(qū)人口流失嚴(yán)重，特別是住房需求旺盛的中青年人口流失較多，而新增住房貸款仍然居高不下。

??財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有效性同樣有待提高。

??如果不采取跟進(jìn)的措施，人口大規(guī)模的流動(dòng)將導(dǎo)致城市基本公共服務(wù)被稀釋，公共服務(wù)會(huì)供給不足；同時(shí)也會(huì)造成農(nóng)村地區(qū)財(cái)政收入水平下降，醫(yī)療、教育資源匱乏等問題。因此，對于農(nóng)村地區(qū)而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要精準(zhǔn)投入到能夠真正提高居民生活質(zhì)量的領(lǐng)域；而對于人口大規(guī)模流入的城市而言，需要進(jìn)一步提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在公共設(shè)施建設(shè)方面的投入，使得公共設(shè)施配置與常住人口規(guī)模相匹配。例如，濟(jì)南、重慶、福州過去五年新增了百萬級(jí)以上的人口，但其“服務(wù)-人口平衡度”仍然小于1，公共服務(wù)資源沒有充分地按照常住人口進(jìn)行合理配置，可能會(huì)妨礙未來城市化進(jìn)程。因此，對于公共資源配置進(jìn)程落后的城市而言，需要增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入，推動(dòng)公共服務(wù)水平與人口凈流入同步，必要時(shí)需要中央政府給予轉(zhuǎn)移支付支持。

??五、提高房地產(chǎn)市場資源配置效率的政策建議

??未來人口流動(dòng)仍將遵循其內(nèi)在規(guī)律，如何處理好土地和金融資源的合理配置將是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的關(guān)鍵問題所在，也是房地產(chǎn)行業(yè)供給側(cè)改革的重中之重。為了使人口、土地和金融等資源能更好地匹配，有效控制重點(diǎn)城市房價(jià)上漲，推動(dòng)“十四五”時(shí)期房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，在此提出八點(diǎn)政策建議。

??01 進(jìn)一步減少阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的不合理壁壘。

??當(dāng)前中國依然存在規(guī)模龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)市民的空間依然巨大。有關(guān)文件提出要有序放開放寬城市落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策，城市落戶政策要對租購房者同等對待，允許租房常住人口在公共戶口落戶，并推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。

??02 有條件地適度提高大城市人口限制。

??“十三五”期間，上海和北京兩座特大城市紛紛接近或達(dá)到人口上限標(biāo)準(zhǔn)，并在“十四五”時(shí)期基本維持這一標(biāo)準(zhǔn)。而廣州和深圳在最近的“十四五”規(guī)劃中提出的人口上限標(biāo)準(zhǔn)都較“十三五”時(shí)期有所提高，廣州從1550萬提高至2000萬，深圳則從1480萬提升至1900萬。但根據(jù)測算，若按照過去五年人口流動(dòng)的變化趨勢來看，大約在2022年底前后，廣深兩大城市便可能突破當(dāng)前設(shè)置的人口上限，進(jìn)而給周邊城市帶來較大承載壓力。其他城市相關(guān)指標(biāo)似乎也都不太切合實(shí)際。因此，建議針對城市群和都市圈的重點(diǎn)城市，采取靈活的思路和方式制定切合實(shí)際的城市人口目標(biāo)，順應(yīng)人口流動(dòng)和城市發(fā)展的需要。

??03 盤活存量建設(shè)用地，推動(dòng)存量商業(yè)用地轉(zhuǎn)住宅用地。

??新一輪城市土地市場改革過程中，土地規(guī)劃需要摒棄外延擴(kuò)張和粗放利用的老路，向以結(jié)構(gòu)性調(diào)整促進(jìn)房地產(chǎn)市場可持續(xù)發(fā)展的道路轉(zhuǎn)型。建議減少城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批中工業(yè)用地比重，增加住宅、商服用地比重，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)、住宅用地權(quán)屬處理及其未來增值收益分配的切實(shí)可行的辦法。重視現(xiàn)有城市存量土地的再開發(fā)及利用。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善和產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整，大城市產(chǎn)業(yè)迭代后留存下大量低效的土地，諸如老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、“工業(yè)銹帶”等地塊。根據(jù)國內(nèi)外城市發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，相較于對新增農(nóng)地轉(zhuǎn)城市用地的開發(fā)而言，對存量土地開發(fā)的成本要更低廉。

??04 鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地流通市場。

??“十四五”期間，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地進(jìn)入流通市場，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國農(nóng)村空置宅基地約3000萬畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%。逐步釋放部分空置宅基地不僅有助于降低地價(jià)，也可激活農(nóng)村居民對宅基地權(quán)益屬性。有必要加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)；鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；推動(dòng)各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對存量宅基地實(shí)行退出有償。

??05 嘗試土地指標(biāo)跨區(qū)交易，解決重點(diǎn)城市土地指標(biāo)不足問題。

??隨著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，人口不斷向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，導(dǎo)致我國重點(diǎn)城市建設(shè)用地指標(biāo)十分緊缺，土地資源供給和空間保障的矛盾、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民住房保障的矛盾突出。對于重點(diǎn)城市而言，在建設(shè)用地指標(biāo)的約束下，既要保證重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地需求又要保證居民的居住需求變得十分困難。相反，對于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，土地資源豐富，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價(jià)值較低，城市建設(shè)用地指標(biāo)較為充足。建議建立土地指標(biāo)跨區(qū)域交易制度，推動(dòng)土地要素市場化改革。通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資金和欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源豐富的互補(bǔ)優(yōu)勢，可以在不增加全國土地建設(shè)用地指標(biāo)條件下，有效地緩解重點(diǎn)城市工業(yè)用地和住宅用地供給的矛盾，同時(shí)又可以增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入，達(dá)到“帕累托改進(jìn)”。

??06 增加對保障性租賃住房的金融支持，緩解新市民青年人等群體住房困難。

??當(dāng)前大城市高房價(jià)對年輕人進(jìn)城設(shè)置了較高的門檻，如果不加以調(diào)整，則可能出現(xiàn)階段性“逆城鎮(zhèn)化”的情形，對城市的就業(yè)、生產(chǎn)、消費(fèi)等領(lǐng)域都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面沖擊。要解決大城市住房、租房的問題，還是要先從土地市場（供給）進(jìn)行優(yōu)先考慮，增加大城市租賃住房的土地供給，同時(shí)住房金融支持是必不可少的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)適齡的租房年輕人大約在1.5（億）-2億左右，假設(shè)每年能夠解決1000萬年輕人的租房問題，每人每年提供1萬元信貸支持，即每年需要新增1000億元租賃住房信貸支持，以保障年輕人在大城市的住房基本需求。這對抑制房價(jià)較快上漲、拉動(dòng)城市居民消費(fèi)等領(lǐng)域都將起到積極作用。

??07 提供合理穩(wěn)定的金融支持。

??為保障市場供給能力，有效控制大城市房價(jià)上漲壓力，銀行信貸應(yīng)避免大起大落，保持按揭貸款平穩(wěn)運(yùn)行。近五年來的按揭貸款增速波動(dòng)較大，2021年上半年，居民中長期貸款新增4.25萬億元，同比增長7.3%，遠(yuǎn)不及2016年下半年同比超過90%的水平?？紤]到大城市住房需求依舊龐大，有些地區(qū)階段性管控壓力過大，導(dǎo)致信貸增速快速回落，金融資源與實(shí)際需求未能有效匹配，部分剛需群體和改善型群體被“誤傷”。開放貸增速則持續(xù)大幅放緩，2021年6月末，房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額為12.3萬億，同比增長2.8%，為歷史最低水平。與此同時(shí)，非銀行的融資形勢也不容樂觀，近兩年房地產(chǎn)信托余額持續(xù)壓縮，年內(nèi)房企債券融資余額也小幅下降。

??金融政策持續(xù)收緊導(dǎo)致房企融資難度不斷加大，房企拿地越發(fā)謹(jǐn)慎。與首次土拍相比，2021年第二次土拍重點(diǎn)城市土地市場熱度出現(xiàn)明顯降溫，土地拍賣溢價(jià)率受到嚴(yán)控，部分城市出現(xiàn)不少流拍。這種狀況將會(huì)影響下一階段的市場供給能力，形成新的房價(jià)上漲的壓力。建議提供合理穩(wěn)定的金融支持，落實(shí)好“因城施策”的差別化住房信貸政策，保持開發(fā)貸和住房按揭貸款平穩(wěn)運(yùn)行。這將有利于支持剛性居住需求，抑制投機(jī)炒房行為；有利于房地產(chǎn)企業(yè)形成穩(wěn)定的金融政策預(yù)期，合理安排經(jīng)營活動(dòng)和融資行為，增強(qiáng)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力；有利于防范化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。

??08 建立人口流動(dòng)、土地供給、金融支持與房價(jià)變動(dòng)掛鉤機(jī)制。

??越來越多的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅針對需求側(cè)調(diào)控應(yīng)對房價(jià)的波動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期，大量的流動(dòng)人口將轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，為滿足這部分龐大的住宅需求，城市住宅用地指標(biāo)需要相機(jī)而動(dòng)，而非以固定的、較長年份周期作為政策調(diào)整的周期。相應(yīng)地，住房金融政策不僅要在開發(fā)貸、按揭貸方面給予一定的支持，還應(yīng)當(dāng)增加對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在工程建設(shè)方面的信貸支持，增加對有困難的購房群體的財(cái)政、金融支持。從而使得住房市場供需達(dá)到或趨于基本平衡的狀態(tài)，起到抑制局部地區(qū)房價(jià)長期上漲較快的問題。