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??開發企業需要盡快完成角色轉換，成為資源集成的服務商，深度參與到新一輪的城市發展進程中去。

??文/克而瑞城市更新研究中心

??克而瑞城更中心以項目推進主體為主要分類標準，將廣義的城市更新分為政府主導、企業推動、社會自發等三大類。本文將以政府主導、企業推動的片區型開發項目為主要研究對象，分析城市更新的模式演進、政策影響下的市場反應等，并針對城市更新由來已久的資金、周期困局和現行政策情況，提出建議。

??一、片區型城市更新的模式演進

??2008年，中共中央啟動保障性安居工程，將棚戶區（危舊房）、國有墾區危房改造作為重要內容，成為早年城市更新的主要模式。此種模式由政府組織，財政出資、國企落實，不允許明面的商業利益行為，即所有的房屋建成后只有回遷房和人才、保障型租賃用房，本質是民生工程。此類更新模式投資規模巨大、經營性收入較少且歷時較長，容易對地方財政造成巨大壓力。如杭州拱宸橋地區的舊城改造，從住戶拆遷，到新建安置房、學校、公共設施，再到拓寬道路，均由市委、市政府和拱宸橋區委、區政府指導完成，雖卓有成效，但歷時十五年，耗費了大量人力物力。

??棚改工作推進多年，一二線城市已經完成大部分指標任務，舊區改造逐步替代棚改成為開展城市更新主旋律。舊改主要由市場推動，是開發商的一種商業手段，以“大拆大建”為主要特點，房地產企業和業主談賠償后要和政府談補繳地價、公租房、容積率等，追求高投入、快周轉、高收益，本質是傳統的地產開發行為。例如上海早期的瑞虹新城、太平橋新天地社區等舊區改造項目，開發企業在享受土地紅利帶來豐厚收益的同時，顯著提升了改造范圍內居民的生活品質。

??自2020年10月國家“十四五”規劃綱要明確提出實施城市更新行動以來，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相關政策也進入密集出臺期。直到2021年，伴隨住建部發文《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題》，城市更新正式邁入強運營時代。《通知》否定了城市更新沿用過度房地產化的開發建設方式，凸顯對于公共配套設施的訴求，透露出的強信號表明，城市更新的模式轉換——從“建設時代”到“運營時代”。

??近日，住房和城鄉建設部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》。名單包含資源型城市、人口導入型城市、歷史文化名城等不同類型、不同發展進程的城市，這些城市在產業轉型升級、公共配套建設、歷保文保等方面訴求各有側重，體現出國家試圖因地制宜探索城市更新的創新機制，加深城市更新對于賦能城市發展發揮的多重功能。

??二、地方市場：城市更新轉型期，企業集體駐足觀望

??地方對于城市更新的反應，也由住建部禁止大拆大建發文，被劃分為兩個截然不同的階段。在住建部發文之前，為維持健康的土儲規模、改善凈利率水平，近三年房企逐步調整業務結構，加快布局城市更新業務板塊。截至2021年上半年度，TOP50房企中有超60%已進駐城市更新板塊，同時近九成房企城市更新項目占總土儲比例已集中在15%~30%之間，城市更新已成為新常態下，房企的戰略選擇。

??其中重點布局城市更新業務的5家房企，包括龍光、富力、華潤、中海、合景泰富，2021年上半年凈利率皆在16%以上，高于行業平均凈利率9.6%。城市更新對于房企而言，已上升到重點戰略的層面。

??城市層面，深圳、上海、廣州率先進行城市更新的地方立法，且配套政策矩陣已然形成，實操層的規范程度不斷加強，為三地的城市更新工作順利開展提供了基本的制度保障。從數據上來看，深圳、廣州的城市更新推進力度更大。深圳10區（寶安、光明、龍華、龍崗、坪山、南山、福田、羅湖、鹽田、大鵬），涉及城市更新項目建筑類型規模7200萬平方米，寶安、龍崗領跑全市；廣州全市共有402個整村改造項目，占地27807萬平方米的項目正在推進中，其中中心區（天河、荔灣、海珠、越秀、白云、黃埔和番禺）共有301個舊村啟動舊改，涉及舊改占地面積2.1億平方米。

??上海的動作則更加溫和，城市核心區近5年新增的商辦、住宅、綜合類物業總計也才1200萬平方米，其中僅徐匯、楊浦等超過200萬平方米。

??但通過落實2017年《上海市城市更新規劃土地實施細則》提出的因地制宜、分類施策，上海的城市更新呈現出鮮明的區域特色。例如靜安、黃浦以歷保文保類項目居多，虹口區則聚焦在舊區改造上，楊浦則著力推動存量老舊廠房的改造。

??住建部發文禁止城市更新大拆大建后，各地接連跟進出臺文件，“城中村等城市連片舊區不短時間、大規模進行拆遷”，“合理控制城市更新規模、調節開發節奏和時序”，連番政策信號疊加下，深圳城市更新主戰場——黃埔區，正在全面總結近年來城市更新工作的經驗成效及問題偏差，研究制定進一步優化該區城市更新工作推進思路及實施路徑的工作方案；上海核心區金陵東路風貌保護項目僅1家提交最終競標方案……開發企業彌漫著濃郁的觀望情緒。

??三、問題與建議

??城市更新的項目呈現高投入、長周期、重運營的特點，因此在資金、時間等要素上非常敏感，某一環節的滯緩將嚴重影響項目投入，甚至危及整個企業的財務情況。近年來，由于宏觀經濟發展放緩所導致的財政收入減少、國家宏觀政策調控、政府債務風險和金融系統的控制力度加大，開發企業的融資成本不斷提升。據克而瑞研究發現，房地產前融的平均利率提升至6%水平（40家典型房企融資利率的中位數在5.85%~6.50%區間），而一個完整的城市更新項目平均周期在6-8年，部分項目周期超過15年，動輒百億的片區更新項目需要損耗大量的融資成本。與此同時針對前融難題，多地成立城市更新基金實際落地情況并不理想。

??此外，監管部門相繼出臺《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》、《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》、《關于加強超高層建筑規劃建設管理的通知》等文件，城市更新社會利益得到強化的同時，一定程度影響企業的財務平衡測算。無法將賬算平，一些開發企業參與城市更新項目的積極性與意愿有所降低。

??克而瑞城更中心基于政府、企業調研和過往案例總結，將問題總結為以下三方面，并針對性提出改進建議。

??1.政企訴求不匹配導致的成本攀升。

??從供需兩端來看，城市更新的需求方是社會，最終落到政府。產品供給需要依賴開發企業。從當前節點來看，由于政府為了增強城市更新項目的整體社會效益，通過立法、制度管控等強話語權措施，打破供需的平衡關系，使得城市更新呈現出一種低市場化特征。在此情況下，量化標準構建緩慢，城市更新項目普遍是一案一議。政企對于項目的補償難以達成一致，導致城市更新項目普遍面臨長周期的難題。增強政企訴求趨同的有效方式是政府落實全生命周期監管，并借助地方性國企，以股權等多種形式深度介入到更新項目，共擔成本，共享收益。

??2.城市更新身份難認定。

??克而瑞城市更新數據庫搭建過程中，市場面臨城市更新項目難界定的問題。除深圳劃定城市更新單元出臺城市更新計劃；廣州標圖建庫、出臺三舊改造專項規劃外，并沒有官方、標準化的項目認定過程。即使是發生在城市更新單元和三舊改造專項規劃劃定的范圍內項目，其本質依舊可以是傳統的地產開發類項目。因此對于城市更新項目如何認定，以及采取何種標準認定的需求迫切。我們建議：若是以組合地塊出讓形式入市的地塊，根據規劃要求，項目發生在城市更新單元劃定范圍內，后續自持運營部分超過一定比例（30%待定）的項目方可認定為城市更新項目，以奠定后續進一步出臺配套政策的基礎。

??3.配套制度跟進緩慢。

??城市更新與傳統地產兩種類型的“商品”提供方都是開發企業。如果城市更新沒有足夠激勵機制和政策配套，開發商會無意愿去參與一個未知風險高且收益無法把握的更新項目。而從目前城市更新項目的配套政策上，補償層面若依舊停留在容積率補償、放開住宅限價、異地平衡等房地產友好型的政策彈性空間貼補城市更新的賬面缺口，其本質仍是“傳統地產+城市更新”的邏輯，并不利于由傳統地產向城市更新過渡。在明確城市更新項目身份認定的前提下，建議釋放政策紅利，針對城市更新項目加大補償力度，加快提升城市更新的市場成熟度。

??四、結語

??無論是體現“人民城市人民建”的煙火氣，還是促進土地高質量利用和產業轉型升級，城市更新事業越來越有必要，也必將與城市命運緊密聯系起來，成為一個城市開發建設環節的階段性特征，“勢”不可擋。但中西方稅制的根本性差異，使得享受城市更新帶來利好的人群，并不需要為增值的物業和享受更好的公共服務支出更高的稅負，城市更新的社會紅利會以片狀釋放，輻射范圍有限。因此如何擴大收益人群，縮小貧富差距，城市更新事業，路阻且長。

??對于企業而言，如廈門大學教授趙燕菁所言：“城市建設和運營兩個階段最大的差別，是第一階段房地產開發是為城市重資產投入提供融資；而在第二階段中城市已經建成，產權分布在不同社會主體，融資需求減弱，城市進入運營階段。”一二線城市政府進行城市更新工作的重點將逐步轉移到運營上，通過在城市更新立法、流程制度規范、實施準則，用地出讓時要求商辦自持、提升公建配套比例，以及由地方性國企主導，引入民主參與機制，全流程監管的模式，將城市更新的主導權進一步收回手中。開發企業需要盡快完成角色轉換，成為資源集成的服務商，深度參與到新一輪的城市發展進程中去。

??本文基于克而瑞城更中心研究成果整理，并參考如下文獻：

??1.《趙燕菁：城市更新從“建設時代”到“運營時代”》，城市更新政策庫

??2.《（城市更新）政府主導的棚改與開發商主導的舊改有什么區別》，深圳城市更新

??3.《各地城市更新流程及政策保障梳理》，馬一楠

??4.《深度分析上海市城市更新條例》，知乎-牧詩