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??在一線城市尤其是中心城區(qū)，歷史文化價值與區(qū)域經(jīng)濟價值的曲線是高度重合的，承接中心城區(qū)的城市更新項目的企業(yè)，在得到經(jīng)濟收益的同時，無法規(guī)避對于歷史風(fēng)貌保護的責(zé)任與要求。

??城市更新是“增存并舉”的發(fā)展模式，存量資產(chǎn)通過更新之后，會形成租賃公寓、街區(qū)商業(yè)、創(chuàng)意園區(qū)等物業(yè)形態(tài)，有歷史風(fēng)貌保護要求的項目，帶來的是不可復(fù)刻的文脈價值和歷史建筑，更容易形成項目的辨識度，形成“打卡”效應(yīng)，從帶動流量的角度來說，對后期持有運營有加持作用，遠比現(xiàn)在趨同程度極高的標(biāo)準(zhǔn)辦公或商業(yè)更具有吸引力和資產(chǎn)價值。

??2021年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》。

??這是我國自1982年建立歷史文化名城保護制度近40年以來，首次以中央名義專門印發(fā)的關(guān)于城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的文件，標(biāo)志著我國的歷史文化保護發(fā)展進入到更深層次。

??《意見》要求加強保護利用傳承，注重整體保護，傳承傳統(tǒng)營建智慧，尤其是強調(diào)嚴(yán)格拆除管理，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，并要求推進活化利用讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。

??疊加一線城市逐漸形成了“條例/辦法+規(guī)劃/計劃”完整的政策體系，以城市更新行動的相關(guān)政策推動為契機，新一輪的風(fēng)貌保護正式開啟。

??2022年5月25日，北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十九次會議通過《北京中軸線文化遺產(chǎn)保護條例》，自2022年10月1日起施行?！稐l例》中出現(xiàn)“北京中軸線保護應(yīng)當(dāng)注重保護與展示各歷史時期嚴(yán)格遵照居中對稱格局形成的歷史遺存與城市發(fā)展印跡”、“嚴(yán)格管控建筑高度、建筑體量、建筑色彩、第五立面形式等，保證景觀視廊內(nèi)視線通暢與景觀協(xié)調(diào)”等表述，都彰顯出北京對文化遺產(chǎn)的高度重視和嚴(yán)格保護要求。

圖：北京中軸線保護管理規(guī)劃

??在過往發(fā)布的21個試點城市及區(qū)域中，北京作為典型的城市，代表古城保護在城市更新進程中的重要性。以中軸線保護管理規(guī)劃的范圍來看，北京城市更新中涉及到歷史風(fēng)貌保護的要求和等級，幾乎都是法定的文物保護單位或文物保護點，此類更新要嚴(yán)格遵守國家文保相關(guān)單位的要求，基本上不能替換任何建筑結(jié)構(gòu)，甚至連立面、材質(zhì)、建筑元素都有嚴(yán)格的要求。這也是一類以古城文化基因較多的城市，做城市更新的特點，相類似例如西安古都規(guī)劃片區(qū)，“保護”大過于更新利用。

??廣州進度稍落后于北京和上海。2023年1月，公示《廣州歷史文化名城保護規(guī)劃（2021-2035年）》草案，提出在歷史文化街區(qū)核心保護范圍內(nèi)限高；對建筑物、構(gòu)筑物與環(huán)境要素進行分類保護，分別采取保護整治方式；踐行“微改造”的“繡花功夫”，推進歷史文化街區(qū)“小規(guī)模、漸進式”更新。對于歷史建筑和傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑，要求加強保護修繕，推進工業(yè)遺產(chǎn)、改革開放優(yōu)秀建筑的認(rèn)定公布，同時引導(dǎo)活化利用，多種途徑鼓勵社會資本投入歷史建筑活化利用，積極探索產(chǎn)權(quán)管理模式，破解歷史建筑產(chǎn)權(quán)困境。

圖：廣州27片歷史文化街區(qū)

??類似提倡微改造的城市還有21個試點城市中的蘇州，用“繡花”功夫推動城市更新的政策體系，并于2023年發(fā)布了《蘇州市城市微更新建設(shè)指引》，將微更新提升到重點發(fā)展的戰(zhàn)略。此類歷史風(fēng)貌保護，有部分歷史建筑與周邊歷史環(huán)境聯(lián)系較強，歷史信息留存較完整，部分結(jié)構(gòu)可以替換。以及更新改造后，還可以進行不影響建筑結(jié)構(gòu)本體的經(jīng)營活動。

??在風(fēng)貌保護加嚴(yán)的同時，上海近期的政策方向與北京、廣州略有不同，開始強化風(fēng)貌保護項目的落地效果和可持續(xù)發(fā)展能力。例如上海在正式實施的《上海市城市更新指引》中規(guī)定，在用地保障方面，按照法律規(guī)定，沒有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地。其中，對于風(fēng)貌保護類項目又做出特別規(guī)定：

??1、屬于歷史風(fēng)貌保護、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、市政交通設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府可以指定統(tǒng)籌主體；

??2、城市更新涉及歷史風(fēng)貌保護和重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整轉(zhuǎn)型等情形的，可以組合供應(yīng)土地；

??3、因歷史風(fēng)貌保護、舊住房更新、重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)型需要，可以由相關(guān)部門另行制定有關(guān)建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標(biāo)準(zhǔn)或者管理要求。

圖：上海發(fā)布2035規(guī)劃中劃定的市域文化保護控制范圍

??在項目推進層面，嚴(yán)格的保護規(guī)則與更新項目的落地之間存在天然矛盾，且涉及到了主體認(rèn)定、土地出讓、資金統(tǒng)籌、經(jīng)濟賬目平衡等多個環(huán)節(jié)。

??對于片區(qū)型風(fēng)貌保護項目而言，顯而易見的挑戰(zhàn)是項目面臨嚴(yán)格開發(fā)限制，這既包括建筑限高、限容要求，也包括保留保護建筑的使用用途、外立面等特別規(guī)定。因此也衍生出許多問題，例如規(guī)劃中若包含地下空間，且地上存在需保留保護建筑，則會涉及建筑平移等耗時耗力的復(fù)雜工程，影響到項目的整體推進周期。

??更大的問題存在于項目實際推進過程中。一方面，片區(qū)型的風(fēng)貌保護項目許多位于城市核心區(qū)位，征收成本極高，已經(jīng)開始出現(xiàn)類似福佑路地塊土地出讓金無法覆蓋征收成本的情況。另一方面，由于存在高比例的保護保留建筑，土地很難形成凈地出讓投放到土地招拍掛市場，上海在這方面的一般做法是通過遴選“統(tǒng)籌主體”，來協(xié)助推進地塊的后續(xù)開發(fā)。目前這種推進模式有落地建成的項目較少，無法評價其效果。但就“統(tǒng)籌主體”而言，動輒百億的土地價款，具體的項目實施方案在當(dāng)前階段也無法確定，項目風(fēng)險性極高。

??最后，即使項目建成落地，城市更新的使命也尚未達成，亟需通過后續(xù)持續(xù)運營來提升更新效能。受制于保護保留建筑的保護要求（文保單位的保護要求更高），規(guī)劃對于建筑的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外立面、使用用途等都會有嚴(yán)格限定，往往會導(dǎo)致建筑活化后，使用率不高，運營整體效果不佳的情況。與此同時，在當(dāng)前國企作為承接風(fēng)貌保護項目工程的大背景下，迫切需要市場化的企業(yè)介入以填補運營空白。